L’impugnazione delle leggi sarde sulla proroga del Piano casa e sull’interpretazione autentica del Piano paesaggistico regionale.
Nell’agosto di quest’anno, a causa della perdurante emergenza pandemica, è passata in secondo piano la notizia dell’impugnazione da parte del Governo di alcune leggi regionali sarde. Detta impugnazione si viene ad aggiungere al già ricco contenzioso innanzi alla Corte Costituzionale circa il corretto riparto delle competenze legislative in materia di governo del territorio e, come nel caso in esame, di tutela ambientale e paesaggistica.
L’edilizia e l’urbanistica, si ricorda, sono riconducibili alla legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni a Statuto ordinario. L’ambiente, viceversa, è ricompreso dall’art. 117 Cost. tra le materie di competenza esclusiva statale anche se il Giudice delle leggi ne ha più volte ribadito la natura di competenza “trasversale”, in grado di investire tutte le materie, ivi comprese quelle rimesse alla potestà delle Regioni (sul punto, ex. multis, si veda Corte cost. 12 aprile 2017, n. 77[1]).
Quest’estate l’impugnazione governativa, sollecitata dalla Gruppo d’Intervento Giuridico Onlus, ha avuto ad oggetto la legge di proroga del ben noto “Piano casa”, L.R. Sardegna 24 giugno 2020, n. 17, e la legge di revisione del Piano paesaggistico regionale, L.R Sardegna 13 luglio 2020, n. 21.
Le leggi sono state adottate dalla Sardegna sulla base dell’art. 3 del proprio Statuto speciale, il quale riconosce alla Regione l’esercizio di una potestà legislativa pressoché esclusiva in materia urbanistica ed edilizia e l’esercizio di alcune funzioni in ambito paesaggistico precedentemente attribuite al Ministero dei beni culturali (Mibact). Tuttavia, analogamente a quanto previsto per le altre Regioni a Statuto speciale, lo stesso articolo 3 dello Statuto precisa che l’esercizio di tali funzioni resta comunque soggetto al rispetto dei principi dell’ordinamento, nonché alle norme fondamentali riforme economico-sociali.
Tanto premesso, è possibile richiamare sinteticamente il contenuto delle disposizioni regionali impugnate e le censure promosse dal Governo, le quali sono state esplicitate nella delibera del Consiglio dei Ministri del 7 agosto 2020[2].
La L.R n. 17/2020, all’art. 1, ha introdotto un’ulteriore proroga al termine di vigenza del regime eccezionale previsto dallaL.R Sardegna n. 8/2015 che, ha recepito, modificandole, le previsioni del Piano casa sardo già introdotto nel 2009. La normativa del 2015, in particolare, consente la realizzazione di maggiori volumetrie per una serie di interventi edilizi in deroga agli strumenti urbanistici ed anche nelle aree interessate da vincoli di natura paesaggistica.
A giudizio del Governo, l’ulteriore deroga prevista nell’ultima legge regionale verrebbe a stabilizzare un regime in sé eccezionale e che introduce una pianificazione ex lege applicabile anche ai beni d’interesse paesaggistico, sovrapponendosi così alle disposizioni statali del Codice dei beni culturali, d.lgs. n. 42/2004 e alle competenze del Mibact.
Diversamente, la L.R. n. 21/2020 all’art. 1, c. 1., precisa che la Regione, in virtù delle funzioni ad essa trasferite in attuazione del proprio Statuto speciale, esercita in via autonoma le attività di pianificazione su tutti i beni paesaggistici ad esclusione dei soli beni che sono soggetti all’obbligo di pianificazione congiunta con il Mibact ai sensi dell’art. 136, lett. b), c) e d), del d.lgs. n. 42/2004 così come modificato dal d.lgs. n. 63/2008.
Per tale ragione, prosegue sempre l’art. 1, c. 1, della legge sarda, il Piano paesaggistico va interpretato nel senso che, a partire dal 2008, sono sottratti all’obbligo di co-pianificazione le fasce costiere, i beni identitari e le zone agricole in quanto beni diversi da quelli previsti alle lett. b), c) e d) del novellato all’art. 136 del d.lgs. n. 42/2004. Inoltre, al secondo e terzo comma dell’art. 1, la L.R. Sardegna precisa che il divieto generale di realizzazione di strade extraurbane a più di due corsie si interpreta nel senso della sua non applicazione ai progetti già sottoposti a procedure di VIA, nonché allo specifico progetto per la realizzazione dell’asse viario “Sassari-Alghero”.
Secondo il Governo, la legge regionale sarebbe illegittima sotto diversi profili. Innanzitutto, la norma attribuirebbe alla Regione una competenza esclusiva sui beni o immobili “sottoposti a tutela dei piani paesaggistici”, ex art. 134, lett. c) del d.lgs. n. 42/2004, nonostante anche tali beni, in forza del combinato disposto di diverse norme del codice, restino comunque soggetti all’obbligo di co-pianificazione congiunta. La disposizione regionale verrebbe pertanto ad escludere la pianificazione congiunta sulle fasce costiere nonostante le stesse siano oggetto di puntuale tutela nel piano paesistico della regione del 2007 e siano altresì tutelate ex lege dalla legge Galasso.
In secondo luogo, la norma si tradurrebbe in una norma di interpretazione autentica che travalica i limiti individuati dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale e della Corte Edu nel rispetto del principio di ragionevolezza, nell’assenza di contrasto con altre disposizioni normative e nella presenza di motivi imperativi di interesse generale.
Da ultimo, la riduzione della co-pianificazione alle sole ipotesi obbligatorie previste dall’art. 14 si tradurrebbe altresì in una violazione del principio di leale collaborazione in ragione dell’impegno assunto dalla Regione, con apposito protocollo d’intesa, alla redazione dell’intero piano paesaggistico di concerto con il Mibact.
Invero, il piano paesaggistico regionale della Sardegna non interessa l’intero territorio regionale. Nello specifico, nel settembre del 2006, la Regione ha approvato il proprio piano paesaggistico soltanto con riferimento alle fasce costiere (c.d. ambito omogeneo), mentre per le aree interne dell’isola la Regione si era impegnata appunto a procedere ad una sua pianificazione congiuntamente al Ministero.
Per conoscere la fondatezza delle censure promosse dal Governo occorrerà attendere la pronuncia del giudice delle leggi. Tuttavia, pur prescindendo dai profili inerenti alla legittimità di un’ulteriore proroga del regime eccezionale contenuto nella legge sul Piano Casa ovvero alla sussistenza dei presupposti per l’adozione di una norma di interpretazione autentica, è probabile che il fulcro del giudizio della Corte verrà a incentrarsi sulla violazione o meno del principio di leale collaborazione.
D’altronde, in tal senso, sembra porsi la più recente giurisprudenza costituzionale pronunciatasi con riferimento al riparto di competenza tra Stato e Regioni rispetto alla tutela di beni paesaggistici e ambientali.
Da un lato, proprio in ragione della violazione del principio di leale collaborazione da parte del legislatore sardo, la Corte Costituzionale ha sancito l’illegittimità dell’art. 4 della L.r Sardegna n. 5/2016 che aveva riaperto i termini per la “sclassificazione” dei beni di uso civico. Secondo la Corte, invero, “la trasformazione di beni civici in allodio per decisione unilaterale della Regione, viola il principio della co-pianificazione, previsto dal (…) art. 143 del d.lgs. n. 42/2004, e quello di leale collaborazione, poiché la cessazione della titolarità collettiva e della destinazione ambientale avvengono al di fuori del procedimento di codecisione necessario a conciliare i due coesistenti ambiti di competenza legislativa statale e regionale” (così Corte Cost., 11/ maggio 2017, n. 103).
Dall’altro, è di questi giorni la sentenza della Corte Costituzionale, n. 240 del 22 ottobre 2020 che ha sancito l’illegittimità della Deliberazione regionale laziale n. 5/2019 per aver approvato il piano paesistico regionale senza il previo coinvolgimento del Mibact.
Per tali ragioni può ipotizzarsi che l’eventuale censura della normativa impugnata da parte della Corte si fonderà sul riconoscimento della violazione, o meno del principio di leale collaborazione, il quale si applica tanto alle Regioni a statuto ordinario, come il Lazio, quanto a quelle a statuto speciale, come appunto la Sardegna.
[1] Per un approfondito commento della sentenza si veda F. Scalia, Il carattere di «materia trasversale» della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema e la potestà legislativa regionale in materia ambientale (osservazioni a margine della sentenza Corte cost. 12 aprile 2017, n. 77), in Rivista di Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell’ambiente, n. 3/2017.
[2] Per una lettura integrale del contenuto della delibera si rinvia al sito internet dell’associazione Gruppo d’intervento giuridico Onlus, gruppodinterventogiuridicoweb.com, nonché sul sito del Dipartimento per gli affari regionali della Presidenza del Consiglio dei Ministri, www.affariregionali.gov.it.
