Sui vincoli di inedificabilità previsti dal PUT di Fabio Cusano

Cons St 2809 2023

 

Con la sentenza n. 2809 del 20 marzo 2023, il Consiglio di Stato, sez. IV, ha ribadito che, nel caso di vincoli di inedificabilità assoluta disciplinati dal PUT fino all’adozione del PRG, la regola generale volta a salvaguardare le previsioni del PUT (che condiziona l’edificazione in zone paesaggistiche vincolate) e a stimolare i Comuni ad adeguare ad esso i rispettivi piani regolatori generali è quella del divieto di rilascio di concessioni edilizie.

La ricorrente presentava istanza per ottenere il permesso di costruire un fabbricato; il Comune non è dotato di un PRG adeguato al PUT, né di un PUC, né risulta vigente alcuna “Carta dell’uso agricolo”; risulta parimenti decaduto il Piano urbanistico attuativo nel cui perimetro ricade il lotto di proprietà dell’istante; l’Amministrazione comunale, garantito il contraddittorio e tenuto conto delle osservazioni presentate dall’istante a fronte del preavviso di diniego, denegava il rilascio del titolo edilizio poiché i) vige il divieto di rilascio di titoli edilizi imposto dall’art. 5 della L.R. Campania n. 35 del 1987 fino al momento in cui gli strumenti urbanistici dei Comuni assoggettati al PUT non vengano adeguati a tale PUT; ii) è impossibile fare applicazione della deroga eccezionale introdotta dall’art. 1, comma 79, della L.R. Campania n. 16 del 2014.

L’istante proponeva ricorso dinanzi al TAR Salerno, il quale respingeva il ricorso; pertanto, l’originaria ricorrente ha proposto appello.

Ad avviso del Consiglio di Stato, l’appello è infondato.

In punto di diritto, occorre premettere che:

1. a) ai sensi dell’art. 3 (“Efficacia del Piano”) della L.R. Campania 27 giugno 1987, n. 35: “ Il Piano urbanistico territoriale dell’Area Sorrentino – Amalfitana è Piano territoriale di coordinamento con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali e sottopone a normativa d’uso il territorio dell’Area Sorrentino – Amalfitana. 2. Il Piano urbanistico territoriale prevede norme generali d’uso del territorio dell’area e formula direttive a carattere vincolante alle quali i Comuni devono uniformarsi nella predisposizione dei loro strumenti urbanistici o nell’adeguamento di quelli vigenti. 3. Il Piano urbanistico territoriale, inoltre, formula indicazioni per la successiva elaborazione, da parte della Regione, di programmi di interventi per lo sviluppo economico dell’area”;
2. b) ai sensi dell’art. 5 (“Norma di salvaguardia”), comma 8, della medesima legge: “Antecedentemente all’approvazione del Piano regolatore generale, ovvero della variante di adeguamento di cui al comma primo sono consentite soltanto, purché conformi alle prescrizioni del Piano urbanistico territoriale, l’adozione e l’approvazione: a) di varianti agli strumenti urbanistici generali vigenti, necessarie per la localizzazione di opere pubbliche; b) di programmi integrati di cui all’art. 16 della L. 17 febbraio 1992, n. 179 e di programmi di recupero urbano di cui all’articolo 11 della legge 4 dicembre 1993, n. 499, conformi oppure in variante al Piano regolatore generale vigente; c) dei piani esecutivi e loro varianti previsti dall’articolo 28, comma secondo, della L. 14 maggio 1981, n. 219, e successive modificazioni; d) della variante necessaria per recepire, nello strumento urbanistico generale vigente nei comuni ricadenti nella zona territoriale 7, la carta dell’uso agricolo e la normativa di cui al punto 1.8, titolo II, dell’allegato alla L.R. 20 marzo 1982, n. 14, e successive modificazioni”;
3. c) ai sensi dell’art. 8 della medesima legge: “Oltre al rispetto della legislazione vigente i Comuni devono, nella formazione dei Piani regolatori generali, rispettare le prescrizioni contenute nella presente normativa e in tutti gli altri elaborati del Piano urbanistico territoriale di cui al precedente articolo 6”;
4. d) ai sensi dell’art. 17 per la zona territoriale 7: “L’edificazione nelle zone agricole è disciplinata, giusta la carta dell’uso agricolo del suolo, dalle disposizioni di cui al punto 1.8 del titolo 11 dell’allegato alla L. R. 20 marzo 1982, n. 14 e successive modificazioni”;
5. e) ai sensi dell’art. 1, comma 79, della legge regionale Campania 7 agosto 2014, n. 16: “Per la zona territoriale 7 della legge regionale 27 giugno 1987, n. 35 “Piano urbanistico territoriale dell’Area Sorrentino-Amalfitana” restano ferme le prescrizioni di tutela paesaggistica previste all’articolo 17 e si disapplicano tutte le altre prescrizioni della medesima legge. Gli interventi, pertanto, sono disciplinati dalle disposizioni degli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale vigenti ai sensi della legge regionale n. 16/2004 e del Reg. reg. 4 agosto 2011, n. 5 (Regolamento di attuazione per il governo del territorio)”.

Ciò considerato, il Collegio ha osservato che, per costante giurisprudenza:

1. a) tutte le disposizioni contenute nella L.R. Campania 27 giugno 1987 n. 35 hanno natura di prescrizioni paesaggistiche (Cons. Stato, sez. IV, n. 8559 del 2020);
2. b) il PUT dell’area sorrentino-amalfitana, ai sensi dell’articolo 3, commi 1 e 2, della L.R. citata “è piano territoriale con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali e formula direttive vincolanti alle quali i Comuni devono uniformarsi nella predisposizione dei loro strumenti urbanistici” (Cons Stato, sez. VI, 26 maggio 2015, n. 2652);
3. c) nello stesso senso la Corte costituzionale (sentenza n. 11 del 2016) ha fatto osservare che “l’eventuale scelta della regione (compiuta nella specie dalla Campania) di perseguire gli obiettivi di tutela paesaggistica attraverso lo strumento dei piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici non modifica i termini del rapporto fra tutela paesaggistica e disciplina urbanistica, come descritti, e, più precisamente, non giustifica alcuna deroga al principio secondo il quale, nella disciplina delle trasformazioni del territorio, la tutela del paesaggio assurge a valore prevalente. Il progressivo avvicinamento tra i due strumenti del piano paesaggistico “puro” e del piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici – giunto alla sostanziale equiparazione dei due tipi operata dal codice dei beni culturali e del paesaggio (art. 135, comma 1) – fa sì che oggi lo strumento di pianificazione paesaggistica regionale, qualunque delle due forme esso assuma, presenti contenuti e procedure di adozione sostanzialmente uguali” (par. 3.3 della parte in diritto);
4. d) del resto, la tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario avente valore primario ed assoluto, precede e comunque costituisce un limite alla salvaguardia degli altri interessi pubblici; non a caso, il codice dei beni culturali e del paesaggio definisce i rapporti tra il piano paesaggistico e gli altri strumenti urbanistici (nonché i piani, programmi e progetti regionali di sviluppo economico) secondo un modello rigidamente gerarchico; restando escluso che la salvaguardia dei valori paesaggistici possa cedere a mere esigenze urbanistiche (in termini, Cons. Stato, sez. VI, n. 2225 del 2 aprile 2020; cfr. anche, sez. IV, n. 2371 del 2022);
5. e) il richiamato articolo 5 della stessa legge regionale vieta, a tutti i Comuni ricompresi nel Piano urbanistico territoriale dell’area sorrentino-amalfitana, il rilascio di concessioni edilizie dalla data di entrata in vigore del piano urbanistico territoriale (ovvero: 21 luglio 1987; cfr. art. 4 della L.R. della Campania 35/87) e sino all’approvazione dei Piani regolatori generali comunali. Si tratta di un divieto temporalmente illimitato e costituisce una misura di salvaguardia funzionale all’approvazione dei Piani regolatori generali comunali ovvero all’adeguamento di quelli eventualmente vigenti alle prescrizioni del Piano urbanistico-territoriale, a tutela dei valori paesaggistico-ambientali. La finalità perseguita dal legislatore è evidente: evitare la compromissione dei predetti valori paesaggistico-ambientali, con definitivo pregiudizio dell’efficacia del procedimento di pianificazione;
6. f) ne consegue l’immediata operatività dei vincoli di inedificabilità assoluta previsti dal PUT dell’area sorrentino-amalfitana, a partire dall’entrata in vigore del Piano, atteso che i vincoli di inedificabilità assoluta disciplinati dal PUT operano indipendentemente dal loro recepimento nella pianificazione urbanistica comunale (Cons. Stato, sez. IV, 2 settembre 2022, n. 7674);
7. g) la regola generale, volta a salvaguardare le previsioni del PUT (che condiziona l’edificazione in zone paesaggistiche vincolate) ed a stimolare i comuni ad adeguare ad esso i rispettivi piani regolatori generali, è quella del divieto di rilascio di concessioni edilizie (Cons. Stato, sez. VI, 15 maggio 2012, n. 2782).

Alla luce delle richiamate norme regionali e dei principi dettati dalla giurisprudenza amministrativa, risulta pertanto corretta l’applicazione, da parte del Comune appellato ai fini del diniego del richiesto permesso di costruire, del divieto di cui all’art. 5 L.R. n. 35 del 1987, non potendo trovare applicazione nel caso di specie la deroga eccezionale introdotta dall’art. 1, comma 79, L.R. n. 16 del 2014.

Invero, al Comune, non essendo dotato di uno strumento di pianificazione urbanistica ai sensi della L.R. n. 16/2014 e del regolamento attuativo n. 5 del 4 agosto 2011, risulta preclusa l’applicazione dell’invocato art. 1, punto 79, della L.R. n. 16/2014. Del resto, a tali fini, non può rilevare la presenza di uno strumento urbanistico precedente alla citata L.R. n. 35/1987 e alla presupposta legge n. 431/1985, come il PRG risalente al 1976.

D’altro canto, si osserva che il Comune non è dotato della Carta dell’uso agricolo – espressamente prevista dall’art. 5, comma 8, lett. d), citato, per i soli interventi nella zona agricola – ad ogni modo necessaria anche a prescindere dalla collocazione dell’intervento nel centro abitato.

Parimenti infondata è la tesi della ricorrente secondo cui l’intervento rientrerebbe nelle ipotesi di esclusione dall’applicazione della clausola di salvaguardia di cui all’art. 5 L.R. n. 35 del 1987, in quanto tale previsione consente solo il rilascio di concessioni relative ai piani attuativi vigenti.

L’operatività del divieto costituisce pertanto un impedimento al rilascio di qualsiasi permesso di costruire in assenza di uno strumento urbanistico adeguato alla superiore e vincolante strumentazione urbanistica territoriale (nel caso in esame il PUT), da ciò conseguendo l’irrilevanza nel caso di specie della valutazione dell’entità delle opere di urbanizzazione presenti, di per sé determinante ai fini del rilascio del titolo in via diretta, ovvero in assenza di un piano attuativo.

Per quanto sopra argomentato, l’appello è stato respinto.