Il problema dei principi fondamentali quale limite alla potestà legislativa regionale

di 30 Settembre 2002 Enti Locali


Il problema dei principi fondamentali quale limite alla potestà  legislativa regionale.

Con la sentenza n. 282 del 26.06.2002 la Corte Costituzionale è ­finalmente -intervenuta relativamente ad una delle tante questioni che l’entrata in vigore della Legge costituzionale n. 3/2001, di riforma del Titolo V della Costituzione, ha sollevato; in particolare la Consulta ha affrontato il problema se, relativamente alle materie rimesse alla potestà legislativa concorrente Stato –Regioni (Art. 117, 3° comma, Cost), i principi fondamentali statali, vincolanti la potestà legislativa regionale, dovessero essere desunti dalla sola normativa successiva all’entrata in vigore della legge costituzionale ovvero anche dal quadro normativo previgente a tale riforma.

 


È necessario approfondire particolarmente le problematiche connesse all’esercizio della potestà legislativa concorrente. Il sistema previgente, nel delimitare i confini del riparto di competenze Stato -Regioni, partiva dal presupposto che l’esercizio della potestà legislativa era esclusivamente di competenza statale ad eccezione dei casi nei quali quest’ultima fosse trasferita (dall’art. 117 Cost.) alle Regioni le quali rimanevano vincolate al rispetto dei "principi fondamentali" stabiliti da leggi dello Stato, nonché al rispetto dell’interesse nazionale e di quello delle altre Regioni. Si era altresì stabilito che in mancanza delle "leggi cornice", recanti i predetti principi fondamentali, questi ultimi potevano essere desunti dal complessivo quadro della normativa statale[1] in tal modo consentendosi alle Regioni di legiferare ugualmente nelle materie "concorrenti"[2]. Si riteneva, fra l’altro, anche che la legge statale potesse estendere il proprio ambito di intervento fino alla definizione di norme di dettaglio che avrebbero disciplinato la materia di riferimento fino a quando non fosse intervenuta la legge regionale[3]. Come detto sopra, pur permanendo nel dettato normativo costituzionale il riferimento ai "principi fondamentali[4]" sembra chiaro come agli stessi debba essere data una valenza ben diversa da quella di cui sopra, attesa l’inversione del criterio di riparto della competenza legislativa Stato – Regioni che, rovesciando la ripartizione precedente, ha comportato l’attribuzione a queste ultime della “residualità” delle materie nelle quali esercitare la propria potestà legislativa elencando espressamente quelle, invece, rimesse  alla potestà legislativa statale e quelle soggette alla potestà legislativa concorrente Stato – Regioni. Il dibattito in dottrina sulla portata del 3° comma dell’art. 117 della Costituzione si è mostrato subito particolarmente acceso; d’altra parte è fin troppo evidente come la riuscita del Federalismo in Italia giochi le proprie "carte" proprio sulle effettive possibilità realizzative della predetta norma.

 

A) Secondo un primo orientamento[5], partendo dal presupposto che i “principi fondamentali&rdquo, di cui al novellato art. 117 Cost., si differenziano notevolmente da quelli della precedente indicati nella Costituzione del 1947, si riconosce la competenza generale delle Regioni all’esercizio della potestà legislativa, esercizio che non potrebbe certamente ritenersi condizionato dal mancato esperimento delle “Leggi Cornice” statali[6]. Né, d’altra parte, tali principi potrebbero poi essere desunti dalla normativa vigente della materia – così come consentito dall’art. 9 L. n. 63/1952 nel previgente sistema – in quanto il diverso presupposto di fondazione del sistema – ossia che le Regioni hanno potestà legislativa generale – così come esclude la necessità di condizionare l’intervento legislativo regionale alle “leggi cornice”, allo stesso modo esclude che si possa fare riferimento per la determinazione di tali principi alla normativa pregressa ed oramai delegittimata. In sintesi, la circostanza che alle Regioni sia stata assegnata la titolarità di una “funzione legislativa"[7] – evidentemente cosa ben diversa dalla facoltà di “adottare” norme legislative di cui al previgente art. 117 -nelle materie soggette a legislazione concorrente spinge a ritenere che le stesse potrebbero legiferare relativamente a tali materie pur in mancanza dei principi fondamentali appositamente determinati dalle “leggi cornice” statali. Per le medesime ragioni non pare possibile, in caso di inerzia del legislatore statale, desumere tali principi dalla normativa statale pregressa in quanto quest’ultima è chiaramente informata a criteri del tutto diversi dagli attuali.

 

B) Un diverso orientamento[8], pur aderendo all’impostazione di fondo di cui sopra relativamente al fatto che i “principi fondamentali” non possano essere desunti dalle norme vigenti in quanto, evidentemente, espressione di un sistema incentrato su criteri diversi, se ne discosta in quanto nega che le Regioni possano legiferare in assenza di tali “principi fondamentali” essendo necessaria, pertanto, una “legge cornice” statale.
C) Un terzo orientamento[9], conformemente a quanto avvenuto in occasione dei trasferimenti di funzioni del 1972, ritiene che il legislatore regionale potrà ben esercitare la propria “funzione legislativa” pur in assenza di una “legge cornice” statale, ma in quest’ultimo caso i principi fondamentali andrebbero desunti dalla legislazione vigente[10]. È appena il caso di rilevare che tutti i filoni dottrinari esposti presentano indubbiamente margini di fondatezza e che, ciascuna delle ipotesi ricostruttive delineate reca con se profili funzionali ed altri meno all’attuazione della riforma costituzionale.

 

La teoria sub a) presenta l’indiscutibile pregio di consentire alle Regioni – obiettivo primario cui tende la riforma – il pronto  esercizio della “funzione legislativa”; essa, inoltre, accetta le conseguenze “ancorché dolorose” di siffatta premessa. In sintesi una volta riconosciuta la “inversione” dei criteri di riparto nell’esercizio della funzione legislativa e dunque delegittimata la normativa statale vigente, è giusto ritenere che da quest’ultima non possano essere desunti quei principi fondamentali diretti ad incidere sull’ambito di intervento regionale. È innegabile, però, come siffatta teoria potrebbe condurre alla più completa instabilità del sistema; la disciplina delle materie concorrenti potrebbe, difatti, ben presto raggiungere un tale livello di parcellizazione difficilmente conciliabile con i principi che informano la nostra Carta costituzionale; frantumazione avverso la quale non ricorrerebbero rimedi immediati se non, appunto, l’emanazione da parte dello Stato di quelle “leggi cornice” che denoterebbero l’illegittimità costituzionale delle leggi regionali emanate. L’orientamento sub B) rimedia a tale situazione bloccando l’effettivo esercizio della funzione legislativa regionale fino a quando lo Stato non abbia emanato le leggi di principio, ma così facendo condiziona l’intervento regionale alla “discrezionalità” del legislatore statale”. L’orientamento sub C) denota una sorta di contemperamento fra i primi due orientamenti, ma, a nostro avviso recepisce conclusioni che non collimano perfettamente con la che supporta il modificato art. 117. Difatti, riscontrata l’inversione nell’esercizio della funzione legislativa fra Stato e Regioni, non è possibile, poi, ritenere, che i principi fondamentali possano essere tratti dalla normativa vigente, sostanzialmente non più attuale rispetto al rinnovato sistema delle fonti normative e questo tanto più ove si venga a considerare che l’elenco delle materie soggette a potestà legislativa concorrente è stato modificato con l’inclusione di settori prima rimessi alla potestà legislativa esclusiva statale. Orbene, invece, proprio a quest’ultimo impostazione sembra avere aderito la Corte Costituzionale con la sentenza in commento statuendo che:
Ferma restando l’autorevolezza delle opinioni summenzionate, si ritiene che la Corte abbia prestato attenzione principalmente ai problemi di ordine pratico che una pronuncia di segno opposto avrebbe arrecato all’ordinamento; difatti asserire che i principi siano desumibili esclusivamente dalla normativa statale successiva all’entrata in vigore della L.c. n. 3/2001 estenderebbe eccessivamente la liberalizzazione dell’intervento regionale rischiando di vanificare il futuro intervento regionale. Non a caso, d’altra parte, la Consulta fa riferimento espressamente “al periodo transitorio”; in sintesi, dunque una pronuncia quanto mai opportuna, ma non propriamente corretta sotto il profilo giuridico. In particolare è possibile dare alla questione concernente l’esercizio della potestà legislativa “concorrente” da parte delle Regioni, una soluzione in parte diversa rispetto a quelle prospettate, con la doverosa premessa che in un reticolo così fitto di problematiche, sarebbe quanto meno inopportuno parlare di “certezze”. L’art. 117 della Costituzione ha, in verità – come più volte detto – modificato il previgente sistema di riparto della competenza legislativa basato sulla centralità dello Stato e vi ha sostituito un sistema nel quale, rispetto a quest’ultimo, le Regioni ne escono ampiamente rinforzate in quanto titolari di una potestà legislativa, esercitabile residualmente in via esclusiva, nonché in via concorrente nelle materia elencate dal 3° comma. Orbene è necessario prendere atto di tale mutamento, e prenderne atto sta a significare accettare l’idea che oggi della funzione legislativa sono paritariamente (almeno sulla “carta”) titolari sia lo Stato che le Regioni e che, pertanto, il primo in alcun modo potrà limitare le seconde nell’esercizio di una funzione costituzionalmente loro conferita . D’altra parte dispone testualmente il 3° comma dell’art. 117 Cost. che nelle materie ivi indicate “spetta[11] alle Regioni la potestà legislativa” di modo che non si vede, francamente, come possa essere negata alle Regioni la facoltà di esercitare immediatamente[12] la propria potestà legislativa e questo tanto più ove si tenga presente l’insegnamento storico datoci dalla pregressa esperienza costituzionale ove, pur in un sistema nel quale la “posizione regionale” era istituzionalmente più debole rispetto a quella attuale, si è ritenuto di non limitarne le potenzialità consentendo, appunto, di trarre, in assenza delle leggi cornice, i principi fondamentali dalla normativa statale vigente. In sintesi non è possibile far ricadere sulle Regioni le conseguenze dell’inerzia legislativa del Parlamento che non fissi con leggi cornice i principi fondamentali; le prime ben potranno legiferare pur in mancanza di una legge di principi statale. Ciò posto, il problema “vero” sorge nel momento in cui si devono determinare i limiti posti dalla Costituzione all’azione del legislatore regionale e, quindi, per quanto concerne la potestà legislativa concorrente, il discorso si sposta necessariamente sui cd. “principi fondamentali.”. Del sistema previgente si è già detto, esso consentiva la desumibilità dei principi fondamentali della materia dalla normativa statale vigente; tale “desumibilità” non potrebbe, oggi, porsi in essere per le stesse ragioni viste sopra che legittimano le regioni ad un immediato intervento nelle materie a legislazione concorrente. È chiaro, infatti, che nel momento in cui si riconosce un rovesciamento del sistema precedente di riparto delle competenze legislative e conseguentemente si ritiene che alle Regioni “spetti” la titolarità di una “funzione legislativa”, non si può ritenere che l’esercizio di quest’ultima sia vincolato al rispetto dei principi desumibili da una normativa statuale che, di fatto, non rispecchia più l’assetto attuale della titolarità delle competenze legislative. Ferma restando la problematica – della quale sopra si è già detto – circa l’efficacia abrogativa delle nuove norme costituzionali rispetto alla normativa pregressa, l’efficacia di quest’ultima non esclude il fatto che essa sia comunque avulsa dal nuovo sistema e sostanzialmente delegittimata in quanto incentrata su di un presupposto fondamentale che oggi, effettivamente, non vi è più, ossia la competenza generale in campo legislativo da parte dello Stato. Difatti, anche a voler intendere i principi fondamentali quali idonee a guidare l’esercizio della funzione legislativa, nell’ottica di una riforma in senso federale dello Stato, essi non possono essere più intesi come limite costituzionale all’esercizio regionale di una potestà legislativa della quale detentore privilegiato è lo Stato, bensì acquistano la diversa valenza di principi volti a salvaguardare profili di unitarietà ed omogeneità di disciplina funzionali alla soddisfazione di un prevalente interesse nazionale. In sintesi la situazione davanti alla quale ci si trova è quella di una Regione potenzialmente libera di legiferare in una determinata materia “concorrente” il cui intervento si scontra, però, con un “nucleo” di valori, che nella stessa materia deve essere ritagliato dal legislatore statale, in grado di concretare quell’interesse nazionale per il quale si ritiene sia essenziale salvaguardare l’unitarietà della disciplina. È chiaro che tale “nucleo” dovrà essere individuato con riferimento agli altri valori costituzionali – ed in particolare quelli della Parte I della Costituzione -comunque non superabili dal “particolarismo regionale”; in sostanza nel delimitare i principi fondamentali il legislatore dovrà individuare quali siano i profili di disciplina di una determinata materia indissolubilmente funzionali alla soddisfazione di quei valori sanciti dalla Parte I della Costituzione e che devono essere, pertanto, sottoposti ad una omogenea regolamentazione al fine di garantirne una paritaria fruizione su tutto il territorio nazionale. Di siffatta impostazione vi sono tracce nel dibattito parlamentare ove si consideri che il Senato proprio relativamente alla portata dell’art. 117, 3° comma, Cost. ebbe a rilevare: che la determinazione dei principi fondamentali avvenga mediante indicazioni normative essenziali, che individuino in ciascuna materia l’interesse nazionale unitario da salvaguardare[13]


Stando così le cose può essere affermato che la riforma costituzionale in esame ha di fatto onerato lo Stato a porre in essere la legislazione per la determinazione dei nuovi principi fondamentali. Questi ultimi ben potranno intervenire nelle materie a “legislazione concorrente” in quanto l’inerzia del Parlamento nazionale, protratta nel tempo palesa, o l’incuria dello stesso ovvero la circostanza della mancata individuazione di un vero interesse nazionale unitario nella materia e non potrebbe, dunque, rappresentare un serio ostacolo all’esercizio di una potestà legislativa della quale le Regioni sono già titolari. Né può essere dimenticato che l’elenco delle materie recato dall’attuale art. 117 Cost. è notevolmente diverso da quello delineata dalla precedente formulazione di tale articolo, di modo che anche a voler riconoscere la desumibilità dei principi fondamentali dalla normativa statale pregressa  – ipotesi comunque a nostro avviso non condivisibile – essi comunque non potrebbero mai essere identificati con quelli individuati dalla giurisprudenza costituzionale sino a questo momento. Orbene una indagine del tipo di quella che si sta conducendo non può distogliere del tutto “lo sguardo” dalla realtà concreta che la circonda e visto in quest’ottica è doveroso riconoscere, al di fuori delle problematiche giuridiche, che l’intervento delle Regioni al di fuori di qualsivoglia regola che fissi l’interesse unitario da salvaguardare per ciascuna materia soggetta a legislazione concorrente creerebbe disagi enormi sotto il profilo istituzionale. Innanzitutto perché anche in settori rilevantissimi rischieremmo di trovare venti discipline diversificate, più o meno garantistiche di quei valori fondamentali dei quali si è sopra detto, fino al punto da far ritenere più conveniente l’appartenere all’una o all’altra Regione. Inoltre perché l’immediato intervento legislativo regionale potrebbe dare impulso in futuro ad un copioso contenzioso davanti alla Corte costituzionale, qualora il Parlamento nazionale emani leggi cornice che dettino principi che non concordino con i precetti normativi delle leggi regionali nel contempo promulgate. Ben potrebbe, poi, verificarsi anche il caso contrario, ossia che la legge cornice sia illegittima costituzionalmente in quanto invasiva della sfera di autonomia regionale. Probabilmente ciò che manca a questa riforma – carenza che si fa particolarmente sentire proprio nella determinazione dei principi fondamentali -è un organo istituzionale di raccordo nel quale la pluralità istituzionale sia sintetizzata in unità; quell’organo del quale tutti gli apparati federali – ai quali il legislatore costituzionale ha dichiarato di volersi ispirare (!) -sono dotati e che segna la più grave carenza della nostra odierna organizzazione. Una Camera della regioni ovvero una integrazione regionalista dell’attuale Senato[14] avrebbe consentito di contemperare, al livello istituzionale più alto, l’inevitabile conflittualità fra “centralità” e “regionalismo” e, con specifico riguardo alle materie soggette alla legislazione concorrente, avrebbe risolto il problema della individuazione dei principi fondamentali. Orbene, tornando al profilo concreto di cui sopra, mancando tale organo istituzionale ed in attesa dell’integrazione della Conferenza unificata Stato – Regioni, ben venga, almeno per il momento, quella che è stata definita la cd. “Cabina di regia” quale organo – chiaramente non istituzionale – nel quale sia possibile avviare il confronto politico fra lo Stato e le Regioni.

Corte Costituzionale, Sentenza del 26.06.2002, n. 282; Pres. Cesare

RUPERTO; Est. Valerio ONIDA, Presidenza del Consiglio Dei Ministri

contro Regione Marche (dichiara l’illegittimità costituzionale della L.r.

Marche n. 26/2001)

La nuova formulazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., non

significa che i principi possono trarsi solo da leggi statali nuove

espressamente rivolte a questo scopo. Nella fase di transizione dal

vecchio al nuovo regime, la legislazione regionale concorrente dovrà

svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali comunque risultanti

dalla legislazione statale già in vigore.

Omissis…

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Marche 13 novembre 2001, n. 26, recante “Sospensione della terapia

elettroconvulsivante, della lobotomia prefrontale e transorbitale e altri

simili interventi di psicochirurgia”, promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 17 gennaio 2002,

depositato in cancelleria il 25 successivo ed iscritto al n. 3 del registro

ricorsi 2002.

Visto l’atto di costituzione della Regione Marche;

udito nell’udienza pubblica del 21 maggio 2002 il Giudice relatore

Valerio Onida;

uditi l’avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del

Consiglio dei ministri e l’avvocato Stefano Grassi per la Regione

Marche.

Ritenuto in fatto

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 17

gennaio 2002 e depositato il successivo 25 gennaio, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale della legge della Regione

Marche 13 novembre 2001, n. 26, recante “Sospensione della terapia

elettroconvulsivante, della lobotomia prefrontale e transorbitale e altri

simili interventi di psicochirurgia”, assumendo, in via principale, la

violazione degli artt. 2, 32, 33, primo comma, e 117, secondo

comma, lettere l (ordinamento civile e penale) e m, della Costituzione

e, in via logicamente subordinata, ove si ravvisasse una competenza

concorrente della Regione, dell’art. 117, terzo comma, della

Costituzione (professioni, tutela della salute) e dei principi recati dalle

norme interposte quali quelle contenute negli artt. 1, 2, 3 e 5 della

legge 13 maggio 1978, n. 180 (Accertamenti e trattamenti sanitari

volontari e obbligatori), negli artt. 33, 34 e 35 della legge 23

dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale),

negli artt. 1 e 14 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della

disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della l. 23

ottobre 1992, n. 421), e negli artt. 112, 113, 114 e 115 del d.lgs. 31

marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti

amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione

del capo I della l. 15 marzo 1997, n. 59).

Il ricorrente premette che “la finalità di tutelare la salute dei cittadini

e garantire l’integrità fisica della persona”, che l’art. 1 della legge

regionale impugnata dichiara di perseguire, è condivisibile, ma che il

suo perseguimento non è riservato alla Regione Marche, neppure

all’interno del territorio regionale; e nota poi che l’art. 2 della stessa

legge regionale sospende d’imperio l’applicazione della terapia

elettroconvulsivante (TEC) e la pratica degli interventi di

psicochirurgia, e che tale sospensione parrebbe a sua volta

condizionata, dovendo cessare – non è chiaro se automaticamente od

invece mediante un qualche atto ricognitivo della Regione – se e

quando il Ministero della salute, previa elaborazione di “protocolli

specifici”, avrà definito “in modo certo e circostanziato” – non è

chiaro a giudizio di quale organo od ente – che detta terapia o pratica

è “sperimentalmente dimostrata” efficace, risolutiva e non produttiva

di danni alla salute.

Secondo il ricorrente, tali norme, oltre a comprimere in modo

“dirigistico” l’autonomia scientifica e professionale dei sanitari e delle

strutture preposti alla cura della salute ed a contrastare con il

principio secondo cui i trattamenti sanitari sono volontari salvo

tassative eccezioni consentite dalla legge, invaderebbero la

competenza legislativa esclusiva dello Stato, come attribuita dall’art.

115, comma 1, lettere b ed e, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 e da

ultimo dall’117, secondo comma, lettere l (ordinamento civile e

penale) e m, della Costituzione. Esse, infatti, atterrebbero alla

preferibilità, qualità ed “appropriatezza” (così nell’art. 1, comma 2,

del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, come sostituito dal d.lgs. 19

giugno 1999, n. 229) di alcune cure, e quindi al diritto sostanziale alla

salute, e non agli aspetti strumentali, quali l’organizzazione e la

gestione di presidî e strutture sanitari e più in generale del “servizio”

sanitario. Si sarebbe quindi nell’area concettuale dei diritti

fondamentali della persona “paziente” (artt. 2 e 32 della Costituzione)

e nella contigua area delle responsabilità (anche civilistiche) degli

esercenti le professioni sanitarie e, in qualche misura, delle linee di

ricerca degli studiosi dediti alla scienza medica (art. 33, primo

comma, della Costituzione): aree che spetterebbe allo Stato sia

configurare sia disciplinare.

Il Governo della Repubblica, dunque, nega che ciascun legislatore

regionale possa, e per di più senza l’apporto di adeguate istituzioni

tecnico-specialistiche, dare indicazioni su singole terapie, e così

incidere su fondamentali diritti di personalità dei cittadini ed anche su

regole poste dal codice civile. Inoltre, l’ammissione, o l’ammissione

iuxta modum, o il divieto di singole terapie per considerazioni di tipo

sanitario, non potrebbe dipendere dalla volontà di questo o quel

legislatore regionale, essendo decisione collocata in un momento

logicamente preliminare persino rispetto alla determinazione – di

competenza statale – dei livelli essenziali ed uniformi di assistenza

sanitaria (art. 117, secondo comma, lettera m, della Costituzione e

art. 1, comma 2, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502).

Inoltre, le disposizioni regionali in esame altererebbero le regole della

responsabilità civile contrattuale ed extracontrattuale, in violazione

dell’art. 117, secondo comma, lettera l (ordinamento civile e penale),

della Costituzione.

In definitiva, la competenza regionale inizierebbe per così dire “a

valle” della conformazione dei diritti della personalità e dei diritti

patrimoniali dei cittadini.

Ancora, sarebbe tuttora conforme a Costituzione l’art. 115, comma 2,

del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che ha confermato la competenza

statale per la produzione del “corpo” di regole generali deputate a

modellare gli interventi terapeutici. Per quanto non disposto dallo

Stato dovrebbero valere solo le “regole dell’arte” e della scienza

medica, eventualmente evidenziate e convalidate da documenti

ufficiali delle autorità sanitarie. Infine, sarebbe ancora conforme a

Costituzione l’art. 47-ter del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, che

conferma il permanere della competenza statale in tema di “indirizzi

generali e coordinamento in materia di prevenzione diagnosi cura e

riabilitazione delle malattie umane”.

In via logicamente subordinata, ove si ravvisasse una competenza

concorrente della Regione, il ricorrente denuncia comunque la

violazione, da parte della legge impugnata, del limite dei “principi

fondamentali”, la cui determinazione è oggi riservata dall’art. 117,

terzo comma, della Costituzione alla legislazione dello Stato. Secondo

il Presidente del Consiglio, infatti, la legge costituzionale 18 ottobre

2001, n. 3 dovrebbe essere letta in continuità con il passato, e

dunque dovrebbero ancora oggi considerarsi e valorizzarsi i principi

desumibili dalle norme statali interposte invocate all’inizio del ricorso.

Infine, il ricorrente ricorda che, a seguito di intesa in Conferenza

unificata, è stato approvato, con d.P.R. 10 novembre 1999, un

progetto obiettivo “Tutela salute mentale” 1998-2000 nel quale, fra

l’altro, si individua la salute mentale fra le tematiche ad alta

complessità, per le quali si ritiene necessaria l’elaborazione di specifici

atti statali di indirizzo.

2.– Si è costituita in giudizio la Regione Marche, chiedendo che il

ricorso governativo venga dichiarato infondato e depositando alcuni

documenti.

La difesa regionale premette, fra l’altro, che la legge impugnata è

stata proposta da un consigliere regionale per rispondere ad una

sollecitazione proveniente da un appello popolare, sottoscritto da più

di tremila cittadini e da diverse associazioni; che la richiesta di

proibire l’elettroshock corrispondeva ad una ampia discussione in tutti

i livelli dell’opinione pubblica e degli organismi scientifici nazionali ed

internazionali (organismi citati nella proposta di legge); che al fine di

limitare l’utilizzo di tale terapia era intervenuta anche la circolare del

Ministero della sanità del 15 febbraio 1999; e che la proposta di legge

veniva valutata favorevolmente anche in relazione alla necessità di

applicare in materia il principio di precauzione di cui all’art. 174 del

Trattato istitutivo dell’Unione europea.

Formulando riserva di ulteriori e più complete deduzioni, la difesa

regionale osserva che la legge impugnata interviene nell’ambito della

tutela della salute, rispetto alla quale vi è una competenza legislativa

concorrente ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione.

Secondo la difesa regionale, non si potrebbe dire che la Regione non

possa intervenire con propria normativa legislativa in tale materia,

senza che siano stati fissati preventivamente i principi fondamentali

da parte della legislazione statale. La legge regionale impugnata

costituirebbe l’adozione di una misura cautelare che lo Stato non

avrebbe in alcun modo impedito, mediante l’emanazione di principi

fondamentali che la vietino; né si potrebbe ritenere che la Regione

debba attendere l’intervento dello Stato prima di applicare, con

riferimento al suo territorio, una misura cautelare ritenuta

indispensabile, stante l’accertata pericolosità dell’intervento

terapeutico.

Quanto alla dedotta violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere l

e m, della Costituzione, la difesa regionale afferma che la legge

impugnata non fissa uno standard in materia di prestazioni sanitarie,

ma si limita a disporre la sospensione di alcune terapie, nell’attesa

che, con adeguati protocolli stabiliti dallo Stato, venga chiarita la

portata degli eventuali effetti lesivi. L’applicazione del principio di

precauzione, inoltre, non inciderebbe nel quadro delle responsabilità

contrattuali ed extracontrattuali, che anzi verrebbero prevenute ed

evitate.

Infondate sarebbero infine sia le censure che contestano alla Regione

la possibilità di intervenire a tutela dei diritti della persona e della

salute dei cittadini, in quanto la legge impugnata introdurrebbe una

misura di carattere temporaneo e precauzionale, dettata anche dalla

necessità di impedire l’utilizzazione di terapie ritenute ormai

unanimemente di grave pericolo per la salute dei cittadini; sia quelle

relative all’art. 33, primo comma, della Costituzione, in quanto la

legge regionale non inciderebbe in alcun modo sulla autonomia della

ricerca scientifica, limitandosi a sollecitarla al fine di consentire

un’adeguata valutazione degli effetti di questa particolare terapia sui

pazienti.

3.– Nell’imminenza dell’udienza ha depositato memoria la sola

Regione resistente, allegando alcuni documenti.

La difesa regionale ricorda innanzitutto che alla base della legge

impugnata c’è la necessità di sospendere, in base al principio di

precauzione, che in ambito comunitario si intende applicabile

particolarmente nei settori della protezione della salute e

dell’ambiente, l’utilizzo di terapie circondate da ampi e controversi

margini di incertezza, tanto in relazione all’efficacia terapeutica

quanto in relazione ai possibili effetti collaterali dannosi per la salute

del paziente, come lo stesso Ministro della sanità avrebbe

riconosciuto (quanto alla terapia elettroconvulsivante).

La legge regionale interviene quindi, secondo la difesa regionale, in

materia di tutela della salute, nella quale non vi è dubbio che la

Regione disponga di una potestà legislativa concorrente, salvi

naturalmente i limiti derivanti dall’esistenza di alcune materie

“trasversali” di potestà legislativa statale, come quelle di cui alle

lettere l ed m del secondo comma dell’art. 117 della Costituzione.

Tuttavia, la censura relativa alla violazione della competenza statale

in materia di “determinazione dei livelli essenziali” sarebbe infondata

anche per la constatata assenza di una legge statale che fissi il livello

essenziale delle prestazioni in questione, o comunque di un

qualunque riferimento sul piano della legislazione statale all’adozione

delle pratiche elettroconvulsivanti. Anche infatti ad ammettere, in

ipotesi, che lo Stato possa definire in concreto i livelli essenziali delle

prestazioni in materia di diritti civili e sociali in un atto sub-legislativo

o in un atto amministrativo, non si potrebbe dubitare che tali atti

dovrebbero necessariamente rispettare il principio di legalità

sostanziale, per il quale alla legge statale si impone l’obbligo di

circoscrivere adeguatamente nei contenuti l’ambito di intervento delle

fonti sub-legislative o delle determinazioni amministrative nell’ipotesi

che queste intendano vincolare la legge regionale. Solo così, del

resto, potrebbe ritenersi rispettato il modello di riparto delle funzioni

legislative definito nel nuovo art. 117 della Costituzione, che non

ammetterebbe alcuna limitazione della potestà legislativa regionale

proveniente da atti dello Stato diversi dalle fonti primarie.

Non si avrebbe neanche lesione della potestà legislativa statale in

materia di “ordinamento civile e penale”, in quanto le figure di

responsabilità contrattuale ed extracontrattuale legate all’adozione

delle terapie non verrebbero in alcun modo alterate. In particolare, la

legge regionale non modificherebbe il regime giuridico di quelle

responsabilità, che continuerebbe ad essere disciplinato dalla legge

statale, ma semplicemente ne limiterebbe l’insorgenza, come farebbe

qualsiasi altra legge regionale che sospendesse o vietasse alcuni

servizi rientranti in funzioni amministrative relative a materie su cui la

Regione ha competenza legislativa. Inoltre, la legge regionale

impugnata risponderebbe ad entrambi i requisiti da ultimo individuati

dalla giurisprudenza costituzionale per escludere la violazione del

limite del diritto privato, e cioè che l’adattamento operato dalla legge

regionale sia in stretta connessione con la materia di competenza

regionale e risponda al criterio di ragionevolezza, che vale a

soddisfare il rispetto del principio di eguaglianza.

Non sarebbe fondata neppure la censura relativa alla violazione dei

principi fondamentali della materia, perché la legislazione dello Stato

non conterrebbe, al momento attuale, alcun principio ostativo alla

sospensione disposta dalla legge regionale, né tale principio potrebbe

ritrovarsi nella previsione, contenuta nel piano sanitario nazionale,

dell’erogazione delle prestazioni sanitarie sospese, in quanto il piano

sanitario ha natura di fonte sub-legislativa, mentre ora l’art. 117,

terzo comma, della Costituzione prevede espressamente che la

determinazione dei principi fondamentali avvenga con fonte statale di

rango legislativo. Né si potrebbe dire che la Regione sia tenuta, in

base al principio di leale collaborazione, all’osservanza del piano, in

quanto adottato dallo Stato d’intesa con la Conferenza unificata; o

che la Regione non possa intervenire con propria normativa

legislativa in tale materia, senza che siano stati fissati

preventivamente i principi fondamentali da parte della legislazione

statale. Non si potrebbe infatti ritenere che la Regione debba

attendere l’intervento dello Stato prima di applicare, con riferimento

al suo territorio, una misura cautelare ritenuta indispensabile, perché

si tratterebbe di una inammissibile compressione delle competenze

del legislatore regionale determinata da una semplice inerzia del

legislatore statale.

Infondata sarebbe anche la censura relativa all’art. 33, primo comma,

della Costituzione, in quanto la legge regionale si limiterebbe a

sollecitare la ricerca scientifica al fine di consentire un’adeguata

valutazione degli effetti di queste particolari terapie sui pazienti. Il

valore costituzionale dell’autonomia della ricerca scientifica verrebbe

anzi presupposto dalla legge regionale che, sospendendo

l’applicazione delle terapie, mostra di volere subordinare – per lo

meno cronologicamente – la scelta organizzativa in ordine alla

prestazione dei relativi servizi sanitari ai risultati che la ricerca stessa

saprà offrire.

Infine, la difesa regionale rileva che, in un sistema quale quello

vigente a seguito della riforma del Titolo V della parte II della

Costituzione, negare alla Regione la facoltà, nell’organizzazione del

servizio sanitario regionale, di sospendere alcune terapie, rispetto alle

quali è in corso una sperimentazione volta ad escluderne gli eventuali

effetti lesivi, significa comprimere inammissibilmente l’autonomia

finanziaria di spesa della Regione, che si vedrebbe altrimenti costretta

a sopportare i costi di un servizio relativo a pratiche terapeutiche di

cui lo stesso Stato, a mezzo della sperimentazione disposta e non

terminata, non ha ancora escluso la potenziale dannosità; e, inoltre,

in un caso come quello di specie, la sospensione disposta dalla legge

regionale impugnata risponderebbe all’insopprimibile esigenza di

evitare l’insorgenza in capo alla Regione di pesanti disavanzi di

bilancio derivanti dalla necessità di risarcire i pazienti del Servizio

sanitario per i danni causati dall’erogazione delle relative prestazioni.

Considerato in diritto 1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha

sollevato, ai sensi dell’art. 127, primo comma, della Costituzione, ed

entro il termine ivi stabilito, decorrente dalla pubblicazione nel

Bollettino Ufficiale della Regione, questione di legittimità

costituzionale – in riferimento agli articoli 2, 32, 33, primo comma,

117, secondo comma, lettere l ed m, e terzo comma, nonché ai

principi ricavati da norme contenute in leggi statali – della legge

regionale delle Marche 13 novembre 2001, n. 26, recante

“Sospensione della terapia elettroconvulsivante, della lobotomia

prefrontale e transorbitale ed altri simili interventi di psicochirurgia”.

La legge impugnata, dopo avere, all’art. 1, enunciato generiche

finalità di tutela della salute e di garanzia della integrità psicofisica

delle persone – finalità che lo stesso ricorrente riconosce come

condivisibili, pur sostenendo che il loro perseguimento non è riservato

alla Regione –, all’art. 2 dispone che “è sospesa, su tutto il territorio

della regione”, da un lato “l’applicazione della terapia

elettroconvulsivante (TEC)” (comma 1), dall’altro lato “la pratica della

lobotomia prefrontale e transorbitale ed altri simili interventi di

psicochirurgia” (comma 2): in entrambi i casi “fino a che il Ministero

della salute non definisca in modo certo e circostanziato le situazioni

cliniche per le quali tale terapia [rispettivamente la TEC, o c.d.

elettroshock, e la pratica degli accennati interventi di psicochirurgia],

applicata secondo protocolli specifici, è sperimentalmente dimostrata

efficace e risolutiva e non è causa di danni temporanei o permanenti

alla salute del paziente”.

Secondo il ricorrente tale disciplina, attinente alla qualità e

“appropriatezza” delle cure, e non all’organizzazione e gestione del

servizio sanitario, invaderebbe l’area della legislazione statale

“esclusiva” definita dall’art. 117, secondo comma, lettera l

(ordinamento civile e penale) e lettera m (determinazione dei livelli

essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che

devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale), incidendo sui

diritti fondamentali della persona “paziente” (artt. 2 e 32 Cost.) e

sulle responsabilità, anche civilistiche, degli esercenti le professioni

sanitarie (oltre che, “in qualche misura”, sulla ricerca medica, al cui

proposito si cita l’art. 33, primo comma, Cost.). La decisione circa

l’ammissione o il divieto di singole terapie si collocherebbe in un

momento “logicamente preliminare” anche rispetto alla

determinazione, di competenza statale, dei livelli essenziali ed

uniformi di assistenza sanitaria. Sarebbero perciò tuttora conformi

alla Costituzione l’art. 115, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1998, che

conserva in capo allo Stato le funzioni relative alla adozione del piano

sanitario nazionale (lettera a), alla adozione di “norme, linee-guida e

prescrizioni tecniche di natura igienico-sanitaria” relative fra l’altro ad

“attività” (lettera b), alla approvazione di istruzioni tecniche su

tematiche di interesse nazionale (lettera d), alla definizione dei criteri

per l’esercizio delle attività sanitarie (lettera f : è menzionata anche,

ma evidentemente per errore, la lettera e, in tema di ispezioni);

nonché l’art. 47-ter del d.lgs. n. 300 del 1999, aggiunto dall’art. 11

del d.l. n. 217 del 2001, convertito dalla legge n. 317 del 2001, che

attribuisce al Ministero della salute gli indirizzi generali e il

coordinamento in materia di prevenzione, diagnosi, cura e

riabilitazione delle malattie umane (lettera a), e l’adozione di norme,

linee guida e prescrizioni tecniche di natura igienico-sanitaria (lettera

b). Per quanto non disposto dallo Stato, dovrebbero valere solo le

regole dell’arte e della scienza medica, eventualmente convalidate da

documenti ufficiali delle autorità sanitarie.

In subordine, il ricorrente ritiene che la legge impugnata, ove ritenuta

afferente a materia di competenza concorrente della Regione,

sarebbe ugualmente illegittima in quanto contrastante con i principi

fondamentali che si desumerebbero dalle leggi statali vigenti, e in

particolare dagli articoli 1, 2, 3 e 5 della legge n. 180 del 1978 e dagli

articoli 33, 34 e 35 della legge n. 833 del 1978, in tema di

trattamenti sanitari obbligatori, dagli articoli 1 (in tema di

programmazione sanitaria e livelli essenziali e uniformi di assistenza)

e 14 (in tema di diritti dei cittadini utenti del servizio sanitario) del

d.lgs. n. 502 del 1992 e successive modificazioni, e ancora dagli

articoli 112, 113, 114 e 115 del d.lgs. n. 112 del 1998, in tema di

riparto delle funzioni in materia di tutela della salute.

2. – La legge impugnata, nel suo contenuto dispositivo sostanziale,

prevede la obbligatoria “sospensione” – cioè il divieto, sia pure

temporaneo – di determinate pratiche terapeutiche in tutto il

territorio regionale. Essa non ha come destinatarie le strutture del

servizio sanitario regionale, ma si riferisce alla pratica clinica,

dovunque e da chiunque svolta.

Il divieto – che il legislatore regionale risulta avere sancito anche

sulla base di una iniziativa popolare, sfociata pure in altre Regioni

nell’adozione di discipline in parte analoghe (cfr. ordinanza n. 228 del

2002, che dichiara improcedibile il giudizio già instaurato nei confronti

di una delibera legislativa della Regione Piemonte in argomento), e

motivata dall’assunto per cui le pratiche terapeutiche in questione

non sarebbero di provata efficacia e potrebbero invece essere causa

di danni ai pazienti – non si correla ad un autonomo accertamento,

effettuato o recepito dal legislatore regionale, circa gli effetti delle

pratiche terapeutiche considerate, né muove dal presupposto che

siffatti accertamenti possano o debbano essere compiuti da organi o

strutture regionali: il divieto sarebbe, secondo la stessa previsione

legislativa, destinato a durare solo fino a quando l’organo statale

competente, cioè il Ministero della salute, non definisca le situazioni

cliniche per le quali dette terapie risultino sperimentalmente efficaci e

non dannose per i pazienti, e non determini i protocolli specifici per la

loro applicazione. La Regione in sostanza ha ritenuto di poter sancire

il divieto a titolo precauzionale, in attesa di indicazioni ministeriali

(che peraltro, per quanto riguarda la terapia elettroconvulsivante,

non sono del tutto assenti: la stessa relazione al disegno di legge

regionale poi approvato ricorda la nota 15 febbraio 1999 del Ministero

della sanità, in cui, fra l’altro, si specificano le limitate indicazioni

d’uso per questa che viene considerata “ancora oggi un’opzione

terapeutica”, nonché controindicazioni, modalità di attuazione,

necessità di protocolli esecutivi, procedure di consenso informato).

3. – La risposta al quesito, se la legge impugnata rispetti i limiti della

competenza regionale, ovvero ecceda dai medesimi, deve oggi

muovere – nel quadro del nuovo sistema di riparto della potestà

legislativa risultante dalla riforma del Titolo V, parte II, della

Costituzione realizzata con la legge costituzionale n. 3 del 2001 – non

tanto dalla ricerca di uno specifico titolo costituzionale di

legittimazione dell’intervento regionale, quanto, al contrario, dalla

indagine sulla esistenza di riserve, esclusive o parziali, di competenza

statale.

Il ricorrente lamenta la invasione di aree che apparterrebbero alla

legislazione statale esclusiva, ai sensi del nuovo testo dell’art. 117,

secondo comma, della Costituzione. Precisamente, da un lato, si

tratterebbe di una disciplina incidente sull’”ordinamento civile”

(lettera l), in quanto altererebbe indirettamente le regole della

responsabilità civile degli operatori sanitari; dall’altro lato, si

verterebbe in materia di diritti fondamentali dei pazienti, con decisioni

che sarebbero logicamente preliminari alla “determinazione dei livelli

essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che

devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” (lettera m).

Con riguardo a queste censure, si deve escludere che ogni disciplina,

la quale tenda a regolare e vincolare l’opera dei sanitari, e in quanto

tale sia suscettibile di produrre conseguenze in sede di accertamento

delle loro responsabilità, rientri per ciò stesso nell’area

dell’”ordinamento civile”, riservata al legislatore statale. Altro sono

infatti i principi e i criteri della responsabilità, che indubbiamente

appartengono a quell’area, altro le regole concrete di condotta, la cui

osservanza o la cui violazione possa assumere rilievo in sede di

concreto accertamento della responsabilità, sotto specie di

osservanza o di violazione dei doveri inerenti alle diverse attività, che

possono essere disciplinate, salva l’incidenza di altri limiti, dal

legislatore regionale.

Quanto poi ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti

civili e sociali, non si tratta di una “materia” in senso stretto, ma di

una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le

materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le

norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio

nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto

essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa

limitarle o condizionarle. Nella specie la legge impugnata non

riguarda tanto livelli di prestazioni, quanto piuttosto l’appropriatezza,

sotto il profilo della loro efficacia e dei loro eventuali effetti dannosi,

di pratiche terapeutiche, cioè di un’attività volta alla tutela della

salute delle persone, e quindi pone il problema della competenza a

stabilire e applicare i criteri di determinazione di tale appropriatezza,

distinguendo fra ciò che è pratica terapeutica ammessa e ciò che

possa ritenersi intervento lesivo della salute e della personalità dei

pazienti, come tale vietato.

Sono coinvolti bensì fondamentali diritti della persona, come il diritto

ad essere curati e quello al rispetto della integrità psico-fisica e della

personalità del malato nell’attività di cura, ma, più che in termini di

“determinazione di livelli essenziali”, sotto il profilo dei principi

generali che regolano l’attività terapeutica.

4. – Il punto di vista più adeguato, dunque, per affrontare la

questione è quello che muove dalla constatazione che la disciplina in

esame concerne l’ambito materiale della “tutela della salute”, che, ai

sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, costituisce

oggetto della potestà legislativa concorrente delle Regioni, la quale si

esplica nel rispetto della competenza riservata allo Stato per la

“determinazione dei principi fondamentali”.

E’ proprio il contrasto della legge impugnata con i principi

fondamentali della materia, a norma dell’art. 117, terzo comma, della

Costituzione, ad essere denunciato, in via subordinata, dal ricorrente.

La questione è fondata.

La nuova formulazione dell’art. 117, terzo comma, rispetto a quella

previgente dell’art. 117, primo comma, esprime l’intento di una più

netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste

materie e la competenza statale, limitata alla determinazione dei

principi fondamentali della disciplina. Ciò non significa però che i

principi possano trarsi solo da leggi statali nuove, espressamente

rivolte a tale scopo. Specie nella fase della transizione dal vecchio al

nuovo sistema di riparto delle competenze, la legislazione regionale

concorrente dovrà svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali

comunque risultanti dalla legislazione statale già in vigore.

Non può ingannare la circostanza che non si rinvengano norme di

legge statale esplicitamente volte a disciplinare l’ammissibilità delle

pratiche terapeutiche in esame, o delle pratiche terapeutiche in

generale. Anzi l’assenza di siffatte statuizioni legislative concorre a

definire la portata dei principi che reggono la materia, e che, nella

specie, non possono non ricollegarsi anzitutto allo stesso sistema

costituzionale.

La pratica terapeutica si pone, come già si è accennato, all’incrocio

fra due diritti fondamentali della persona malata: quello ad essere

curato efficacemente, secondo i canoni della scienza e dell’arte

medica; e quello ad essere rispettato come persona, e in particolare

nella propria integrità fisica e psichica, diritto questo che l’art. 32,

secondo comma, secondo periodo, della Costituzione pone come

limite invalicabile anche ai trattamenti sanitari che possono essere

imposti per legge come obbligatori a tutela della salute pubblica.

Questi diritti, e il confine fra i medesimi, devono sempre essere

rispettati, e a presidiarne l’osservanza in concreto valgono gli ordinari

rimedi apprestati dall’ordinamento, nonché i poteri di vigilanza

sull’osservanza delle regole di deontologia professionale, attribuiti agli

organi della professione.

Salvo che entrino in gioco altri diritti o doveri costituzionali, non è, di

norma, il legislatore a poter stabilire direttamente e specificamente

quali siano le pratiche terapeutiche ammesse, con quali limiti e a

quali condizioni. Poiché la pratica dell’arte medica si fonda sulle

acquisizioni scientifiche e sperimentali, che sono in continua

evoluzione, la regola di fondo in questa materia è costituita dalla

autonomia e dalla responsabilità del medico che, sempre con il

consenso del paziente, opera le scelte professionali basandosi sullo

stato delle conoscenze a disposizione.

Autonomia del medico nelle sue scelte professionali e obbligo di tener

conto dello stato delle evidenze scientifiche e sperimentali, sotto la

propria responsabilità, configurano dunque un altro punto di incrocio

dei principi di questa materia.

A questi principi si riconduce anche il codice di deontologia medica (3

ottobre 1998), che l’organismo nazionale rappresentativo della

professione medica si è dato come “corpus di regole di autodisciplina

predeterminate dalla professione, vincolanti per gli iscritti all’Ordine

che a quelle norme devono quindi adeguare la loro condotta

professionale”. Come afferma l’art. 12 (Prescrizione e trattamento

terapeutico) di tale codice, “al medico è riconosciuta piena autonomia

nella programmazione, nella scelta e nella applicazione di ogni

presidio diagnostico e terapeutico (…), fatta salva la libertà del

paziente di rifiutarle e di assumersi la responsabilità del rifiuto

stesso”; ma “le prescrizioni e i trattamenti devono essere ispirati ad

aggiornate e sperimentate acquisizioni scientifiche (…), sempre

perseguendo il beneficio del paziente”; e “il medico è tenuto ad una

adeguata conoscenza (…) delle caratteristiche di impiego dei mezzi

terapeutici e deve adeguare, nell’interesse del paziente, le sue

decisioni ai dati scientifici accreditati e alle evidenze

metodologicamente fondate”, mentre “sono vietate l’adozione e la

diffusione di terapie e di presidi diagnostici non provati

scientificamente o non supportati da adeguata sperimentazione e

documentazione clinico-scientifica, nonché di terapie segrete”.

5. – Tutto ciò non significa che al legislatore sia senz’altro preclusa

ogni possibilità di intervenire. Così, ad esempio, sarebbe certamente

possibile dettare regole legislative dirette a prescrivere procedure

particolari per l’impiego di mezzi terapeutici “a rischio”, onde meglio

garantire – anche eventualmente con il concorso di una pluralità di

professionisti – l’adeguatezza delle scelte terapeutiche e l’osservanza

delle cautele necessarie. Ma un intervento sul merito delle scelte

terapeutiche in relazione alla loro appropriatezza non potrebbe

nascere da valutazioni di pura discrezionalità politica dello stesso

legislatore, bensì dovrebbe prevedere l’elaborazione di indirizzi

fondati sulla verifica dello stato delle conoscenze scientifiche e delle

evidenze sperimentali acquisite, tramite istituzioni e organismi – di

norma nazionali o sovranazionali – a ciò deputati, dato l’”essenziale

rilievo” che, a questi fini, rivestono “gli organi tecnico-scientifici” (cfr.

sentenza n. 185 del 1998); o comunque dovrebbe costituire il

risultato di una siffatta verifica.

A indirizzi e indicazioni di tal natura alludono del resto talune norme

di legge che configurano in capo a organi statali compiti di “adozione

di norme, linee guida e prescrizioni tecniche di natura igienicosanitaria”

(art. 114, comma 1, lettera b, del d.lgs. n. 112 del 1998;

art. 47-ter, comma 1, lettera b, del d.lgs. n. 300 del 1999), o di

“approvazione di manuali e istruzioni tecniche” (art. 114, comma 1,

lettera d, del d.lgs. n. 112 del 1998), o di “indirizzi generali e

coordinamento in materia di prevenzione, diagnosi, cura e

riabilitazione delle malattie umane” (art. 47-ter, comma 1, lettera a,

del d.lgs. n. 300 del 1999): norme che, indipendentemente

dall’attualità del riparto di funzioni che esse realizzavano nel quadro

dell’assetto costituzionale dei rapporti fra Stato e Regioni precedente

alla legge costituzionale n. 3 del 2001, concorrono tuttora a

configurare i principi fondamentali della materia.

6. – Nella specie, l’intervento regionale contestato dal Governo non si

fonda né pretende di fondarsi su specifiche acquisizioni tecnicoscientifiche

verificate da parte degli organismi competenti, ma si

presenta come una scelta legislativa autonoma, dichiaratamente

intesa a scopo cautelativo, in attesa di futuri accertamenti che

dovrebbero essere compiuti dall’autorità sanitaria nazionale (in ordine

ai quali, peraltro, il legislatore regionale non stabilisce, né avrebbe

potuto stabilire alcunché): e ciò, per di più, riferendosi non già a

terapie “nuove” o sperimentali (anzi, nella relazione della

commissione consiliare al disegno di legge, è detto che l’ultimo

trattamento di TEC praticato nelle Marche risale al 1992, e da allora

esso “risulterebbe essere stato abbandonato”), bensì a pratiche

conosciute e utilizzate da tempo (la citata nota 15 febbraio 1999 del

Ministero della sanità riconduce al 1938 l’epoca in cui “fu inventata e

proposta la TEC”), ancorché oggetto di considerazioni non sempre

omogenee fra gli specialisti.

7. – La legge impugnata è dunque costituzionalmente illegittima.

La dichiarazione di illegittimità costituzionale deve estendersi

all’intera legge, in quanto, anche tenendo conto di ciò che risulta dal

titolo della medesima, l’articolo 1, contenente una generica

enunciazione di finalità, di per sé non eccedente la competenza della

Regione, è privo di autonoma portata normativa, costituendo solo la

premessa per l’adozione della misura sancita dall’articolo 2.

Restano assorbiti gli altri profili di incostituzionalità denunciati, senza

che questa Corte debba proporsi il problema della loro ammissibilità

in base al nuovo articolo 127, primo comma, della Costituzione.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Marche

13 novembre 2001, n. 26 (Sospensione della terapia

elettroconvulsivante, della lobotomia prefrontale e transorbitale ed

altri simili interventi di psicochirurgia).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo

della Consulta, il 19 giugno 2002.

F.to:

Cesare RUPERTO, Presidente

Valerio ONIDA, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 26 giugno 2002.


NOTE

[1] Stabiliva l’art. 9 della Legge 10.2.1953, n. 62 (cd. "Legge Scelba"), sì come modificata dall’art. 17, 4° comma, della Legge n. 281/1970, che: "L’emanazione di norme legislative da parte delle Regioni nelle materie stabilite dall’art. 117 Cost. si svolge nei limiti dei principi fondamentali quali risultano da leggi che espressamente stabiliscono per le singole materie o quali si desumono dalle leggi vigenti".

[2] In tal senso Corte Costituzionale, sent. 19.09.1984, n. 290.

[3] In questo senso Corte Costituzionale, sent. 23.01.1974, n. 13.

[4] È, viceversa, venuto meno il riferimento all’interesse delle altre Regioni, mentre per quanto concerne l’interesse nazionale infra.

[5] L. Elia e S. Panunzio in relazioni indagine conoscitiva Senato 2001.

[6] In particolare L. Elia – in sede di audizione parlamentare del 23.10.2001 – “essendo la legge regionale fonte con competenza a carattere generale, si avrebbero varie conseguenze che prima non erano state tratte. Ossia se lo Stato non esercita questi poteri per la fissazione dei principi fondamentali, la Regione può agire liberamente”. Ancora S. Panunzio – anch’esso in sede di audizione parlamentare del 20.11.2001 – afferma che: “Ci si può domandare che cosa succede oggi se il Parlamento non fa le leggi……..A me sembra che le regioni debbano legiferare comunque; mi sembra insostenibile l’idea che le regioni debbano aspettare le leggi cornice dello Stato. È improponibile la tesi che pure era stata sostenuta in passato, proprio perché qui cambia radicalmente il presupposto del sistema….”.

[7] In tal senso depone il dato testuale dell’art. 117, 3° co., Cost, il quale prevede che nelle materie di legislazione concorrente spetta alle (ovverosia ne sono attributarie le) Regioni la potestà legislativa.

[8] A Baldassarre, audizione del 25.10.2001.

[9] V. Caianiello Audizione del 24.10.2001; R. De Roberto Audizione del 31.10.2001 e M. Luciani op. cit., 19 ss.

[10] Così De Roberto in Audizione del 31.10.2001: “…per i principi fondamentali la situazione è quella di trent’anni fa, per molti aspetti. Non credo che la legge regionale possa rimanere impietrita ed immobile se i principi fondamentali non vengono direttamente erogati e condizionati in maniera compiuta in regole fondamentali del sistema. Credo che i principi fondamentali, se non vengono offerti, forse vanno desunti alla stregua di quei valori fondamentali che sono alla base della normativa vigente”. In verità meno categorica l’impostazione del Caianiello che piuttosto della necessità, evidenzia l’opportunità di un intervento di “principio” da parte del parlamento; “Occorrerebbe che il Parlamento, sulle materie più scottanti, intervenisse al più presto per evitare che ciascuna regione  prenda la propria strada.”.

[11] Corsivo nostro.

[12] Corsivo nostro.

[13] V. “Ordine del giorno” n. 9.4809.2 ( Cabras, Manzella, Villone, Elia, ed altri) approvato dal Senato nella seduta n. 957 del 15.11.2000.

[14] Si ritiene preferibile il Senato in quanto i suoi componenti sono già eletti su base regionale.