Il problema dei principi fondamentali quale limite alla potestà legislativa regionale

Corte Costituzionale, Sentenza del 26.06.2002, n. 282; Pres. Cesare

RUPERTO; Est. Valerio ONIDA, Presidenza del Consiglio Dei Ministri

contro Regione Marche (dichiara l’illegittimità costituzionale della L.r.

Marche n. 26/2001)

La nuova formulazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., non

significa che i principi possono trarsi solo da leggi statali nuove

espressamente rivolte a questo scopo. Nella fase di transizione dal

vecchio al nuovo regime, la legislazione regionale concorrente dovrà

svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali comunque risultanti

dalla legislazione statale già in vigore.

Omissis…

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Marche 13 novembre 2001, n. 26, recante “Sospensione della terapia

elettroconvulsivante, della lobotomia prefrontale e transorbitale e altri

simili interventi di psicochirurgia”, promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 17 gennaio 2002,

depositato in cancelleria il 25 successivo ed iscritto al n. 3 del registro

ricorsi 2002.

Visto l’atto di costituzione della Regione Marche;

udito nell’udienza pubblica del 21 maggio 2002 il Giudice relatore

Valerio Onida;

uditi l’avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del

Consiglio dei ministri e l’avvocato Stefano Grassi per la Regione

Marche.

Ritenuto in fatto

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 17

gennaio 2002 e depositato il successivo 25 gennaio, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale della legge della Regione

Marche 13 novembre 2001, n. 26, recante “Sospensione della terapia

elettroconvulsivante, della lobotomia prefrontale e transorbitale e altri

simili interventi di psicochirurgia”, assumendo, in via principale, la

violazione degli artt. 2, 32, 33, primo comma, e 117, secondo

comma, lettere l (ordinamento civile e penale) e m, della Costituzione

e, in via logicamente subordinata, ove si ravvisasse una competenza

concorrente della Regione, dell’art. 117, terzo comma, della

Costituzione (professioni, tutela della salute) e dei principi recati dalle

norme interposte quali quelle contenute negli artt. 1, 2, 3 e 5 della

legge 13 maggio 1978, n. 180 (Accertamenti e trattamenti sanitari

volontari e obbligatori), negli artt. 33, 34 e 35 della legge 23

dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale),

negli artt. 1 e 14 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della

disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della l. 23

ottobre 1992, n. 421), e negli artt. 112, 113, 114 e 115 del d.lgs. 31

marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti

amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione

del capo I della l. 15 marzo 1997, n. 59).

Il ricorrente premette che “la finalità di tutelare la salute dei cittadini

e garantire l’integrità fisica della persona”, che l’art. 1 della legge

regionale impugnata dichiara di perseguire, è condivisibile, ma che il

suo perseguimento non è riservato alla Regione Marche, neppure

all’interno del territorio regionale; e nota poi che l’art. 2 della stessa

legge regionale sospende d’imperio l’applicazione della terapia

elettroconvulsivante (TEC) e la pratica degli interventi di

psicochirurgia, e che tale sospensione parrebbe a sua volta

condizionata, dovendo cessare – non è chiaro se automaticamente od

invece mediante un qualche atto ricognitivo della Regione – se e

quando il Ministero della salute, previa elaborazione di “protocolli

specifici”, avrà definito “in modo certo e circostanziato” – non è

chiaro a giudizio di quale organo od ente – che detta terapia o pratica

è “sperimentalmente dimostrata” efficace, risolutiva e non produttiva

di danni alla salute.

Secondo il ricorrente, tali norme, oltre a comprimere in modo

“dirigistico” l’autonomia scientifica e professionale dei sanitari e delle

strutture preposti alla cura della salute ed a contrastare con il

principio secondo cui i trattamenti sanitari sono volontari salvo

tassative eccezioni consentite dalla legge, invaderebbero la

competenza legislativa esclusiva dello Stato, come attribuita dall’art.

115, comma 1, lettere b ed e, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 e da

ultimo dall’117, secondo comma, lettere l (ordinamento civile e

penale) e m, della Costituzione. Esse, infatti, atterrebbero alla

preferibilità, qualità ed “appropriatezza” (così nell’art. 1, comma 2,

del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, come sostituito dal d.lgs. 19

giugno 1999, n. 229) di alcune cure, e quindi al diritto sostanziale alla

salute, e non agli aspetti strumentali, quali l’organizzazione e la

gestione di presidî e strutture sanitari e più in generale del “servizio”

sanitario. Si sarebbe quindi nell’area concettuale dei diritti

fondamentali della persona “paziente” (artt. 2 e 32 della Costituzione)

e nella contigua area delle responsabilità (anche civilistiche) degli

esercenti le professioni sanitarie e, in qualche misura, delle linee di

ricerca degli studiosi dediti alla scienza medica (art. 33, primo

comma, della Costituzione): aree che spetterebbe allo Stato sia

configurare sia disciplinare.

Il Governo della Repubblica, dunque, nega che ciascun legislatore

regionale possa, e per di più senza l’apporto di adeguate istituzioni

tecnico-specialistiche, dare indicazioni su singole terapie, e così

incidere su fondamentali diritti di personalità dei cittadini ed anche su

regole poste dal codice civile. Inoltre, l’ammissione, o l’ammissione

iuxta modum, o il divieto di singole terapie per considerazioni di tipo

sanitario, non potrebbe dipendere dalla volontà di questo o quel

legislatore regionale, essendo decisione collocata in un momento

logicamente preliminare persino rispetto alla determinazione – di

competenza statale – dei livelli essenziali ed uniformi di assistenza

sanitaria (art. 117, secondo comma, lettera m, della Costituzione e

art. 1, comma 2, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502).

Inoltre, le disposizioni regionali in esame altererebbero le regole della

responsabilità civile contrattuale ed extracontrattuale, in violazione

dell’art. 117, secondo comma, lettera l (ordinamento civile e penale),

della Costituzione.

In definitiva, la competenza regionale inizierebbe per così dire “a

valle” della conformazione dei diritti della personalità e dei diritti

patrimoniali dei cittadini.

Ancora, sarebbe tuttora conforme a Costituzione l’art. 115, comma 2,

del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che ha confermato la competenza

statale per la produzione del “corpo” di regole generali deputate a

modellare gli interventi terapeutici. Per quanto non disposto dallo

Stato dovrebbero valere solo le “regole dell’arte” e della scienza

medica, eventualmente evidenziate e convalidate da documenti

ufficiali delle autorità sanitarie. Infine, sarebbe ancora conforme a

Costituzione l’art. 47-ter del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300, che

conferma il permanere della competenza statale in tema di “indirizzi

generali e coordinamento in materia di prevenzione diagnosi cura e

riabilitazione delle malattie umane”.

In via logicamente subordinata, ove si ravvisasse una competenza

concorrente della Regione, il ricorrente denuncia comunque la

violazione, da parte della legge impugnata, del limite dei “principi

fondamentali”, la cui determinazione è oggi riservata dall’art. 117,

terzo comma, della Costituzione alla legislazione dello Stato. Secondo

il Presidente del Consiglio, infatti, la legge costituzionale 18 ottobre

2001, n. 3 dovrebbe essere letta in continuità con il passato, e

dunque dovrebbero ancora oggi considerarsi e valorizzarsi i principi

desumibili dalle norme statali interposte invocate all’inizio del ricorso.

Infine, il ricorrente ricorda che, a seguito di intesa in Conferenza

unificata, è stato approvato, con d.P.R. 10 novembre 1999, un

progetto obiettivo “Tutela salute mentale” 1998-2000 nel quale, fra

l’altro, si individua la salute mentale fra le tematiche ad alta

complessità, per le quali si ritiene necessaria l’elaborazione di specifici

atti statali di indirizzo.

2.– Si è costituita in giudizio la Regione Marche, chiedendo che il

ricorso governativo venga dichiarato infondato e depositando alcuni

documenti.

La difesa regionale premette, fra l’altro, che la legge impugnata è

stata proposta da un consigliere regionale per rispondere ad una

sollecitazione proveniente da un appello popolare, sottoscritto da più

di tremila cittadini e da diverse associazioni; che la richiesta di

proibire l’elettroshock corrispondeva ad una ampia discussione in tutti

i livelli dell’opinione pubblica e degli organismi scientifici nazionali ed

internazionali (organismi citati nella proposta di legge); che al fine di

limitare l’utilizzo di tale terapia era intervenuta anche la circolare del

Ministero della sanità del 15 febbraio 1999; e che la proposta di legge

veniva valutata favorevolmente anche in relazione alla necessità di

applicare in materia il principio di precauzione di cui all’art. 174 del

Trattato istitutivo dell’Unione europea.

Formulando riserva di ulteriori e più complete deduzioni, la difesa

regionale osserva che la legge impugnata interviene nell’ambito della

tutela della salute, rispetto alla quale vi è una competenza legislativa

concorrente ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione.

Secondo la difesa regionale, non si potrebbe dire che la Regione non

possa intervenire con propria normativa legislativa in tale materia,

senza che siano stati fissati preventivamente i principi fondamentali

da parte della legislazione statale. La legge regionale impugnata

costituirebbe l’adozione di una misura cautelare che lo Stato non

avrebbe in alcun modo impedito, mediante l’emanazione di principi

fondamentali che la vietino; né si potrebbe ritenere che la Regione

debba attendere l’intervento dello Stato prima di applicare, con

riferimento al suo territorio, una misura cautelare ritenuta

indispensabile, stante l’accertata pericolosità dell’intervento

terapeutico.

Quanto alla dedotta violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere l

e m, della Costituzione, la difesa regionale afferma che la legge

impugnata non fissa uno standard in materia di prestazioni sanitarie,

ma si limita a disporre la sospensione di alcune terapie, nell’attesa

che, con adeguati protocolli stabiliti dallo Stato, venga chiarita la

portata degli eventuali effetti lesivi. L’applicazione del principio di

precauzione, inoltre, non inciderebbe nel quadro delle responsabilità

contrattuali ed extracontrattuali, che anzi verrebbero prevenute ed

evitate.

Infondate sarebbero infine sia le censure che contestano alla Regione

la possibilità di intervenire a tutela dei diritti della persona e della

salute dei cittadini, in quanto la legge impugnata introdurrebbe una

misura di carattere temporaneo e precauzionale, dettata anche dalla

necessità di impedire l’utilizzazione di terapie ritenute ormai

unanimemente di grave pericolo per la salute dei cittadini; sia quelle

relative all’art. 33, primo comma, della Costituzione, in quanto la

legge regionale non inciderebbe in alcun modo sulla autonomia della

ricerca scientifica, limitandosi a sollecitarla al fine di consentire

un’adeguata valutazione degli effetti di questa particolare terapia sui

pazienti.

3.– Nell’imminenza dell’udienza ha depositato memoria la sola

Regione resistente, allegando alcuni documenti.

La difesa regionale ricorda innanzitutto che alla base della legge

impugnata c’è la necessità di sospendere, in base al principio di

precauzione, che in ambito comunitario si intende applicabile

particolarmente nei settori della protezione della salute e

dell’ambiente, l’utilizzo di terapie circondate da ampi e controversi

margini di incertezza, tanto in relazione all’efficacia terapeutica

quanto in relazione ai possibili effetti collaterali dannosi per la salute

del paziente, come lo stesso Ministro della sanità avrebbe

riconosciuto (quanto alla terapia elettroconvulsivante).

La legge regionale interviene quindi, secondo la difesa regionale, in

materia di tutela della salute, nella quale non vi è dubbio che la

Regione disponga di una potestà legislativa concorrente, salvi

naturalmente i limiti derivanti dall’esistenza di alcune materie

“trasversali” di potestà legislativa statale, come quelle di cui alle

lettere l ed m del secondo comma dell’art. 117 della Costituzione.

Tuttavia, la censura relativa alla violazione della competenza statale

in materia di “determinazione dei livelli essenziali” sarebbe infondata

anche per la constatata assenza di una legge statale che fissi il livello

essenziale delle prestazioni in questione, o comunque di un

qualunque riferimento sul piano della legislazione statale all’adozione

delle pratiche elettroconvulsivanti. Anche infatti ad ammettere, in

ipotesi, che lo Stato possa definire in concreto i livelli essenziali delle

prestazioni in materia di diritti civili e sociali in un atto sub-legislativo

o in un atto amministrativo, non si potrebbe dubitare che tali atti

dovrebbero necessariamente rispettare il principio di legalità

sostanziale, per il quale alla legge statale si impone l’obbligo di

circoscrivere adeguatamente nei contenuti l’ambito di intervento delle

fonti sub-legislative o delle determinazioni amministrative nell’ipotesi

che queste intendano vincolare la legge regionale. Solo così, del

resto, potrebbe ritenersi rispettato il modello di riparto delle funzioni

legislative definito nel nuovo art. 117 della Costituzione, che non

ammetterebbe alcuna limitazione della potestà legislativa regionale

proveniente da atti dello Stato diversi dalle fonti primarie.

Non si avrebbe neanche lesione della potestà legislativa statale in

materia di “ordinamento civile e penale”, in quanto le figure di

responsabilità contrattuale ed extracontrattuale legate all’adozione

delle terapie non verrebbero in alcun modo alterate. In particolare, la

legge regionale non modificherebbe il regime giuridico di quelle

responsabilità, che continuerebbe ad essere disciplinato dalla legge

statale, ma semplicemente ne limiterebbe l’insorgenza, come farebbe

qualsiasi altra legge regionale che sospendesse o vietasse alcuni

servizi rientranti in funzioni amministrative relative a materie su cui la

Regione ha competenza legislativa. Inoltre, la legge regionale

impugnata risponderebbe ad entrambi i requisiti da ultimo individuati

dalla giurisprudenza costituzionale per escludere la violazione del

limite del diritto privato, e cioè che l’adattamento operato dalla legge

regionale sia in stretta connessione con la materia di competenza

regionale e risponda al criterio di ragionevolezza, che vale a

soddisfare il rispetto del principio di eguaglianza.

Non sarebbe fondata neppure la censura relativa alla violazione dei

principi fondamentali della materia, perché la legislazione dello Stato

non conterrebbe, al momento attuale, alcun principio ostativo alla

sospensione disposta dalla legge regionale, né tale principio potrebbe

ritrovarsi nella previsione, contenuta nel piano sanitario nazionale,

dell’erogazione delle prestazioni sanitarie sospese, in quanto il piano

sanitario ha natura di fonte sub-legislativa, mentre ora l’art. 117,

terzo comma, della Costituzione prevede espressamente che la

determinazione dei principi fondamentali avvenga con fonte statale di

rango legislativo. Né si potrebbe dire che la Regione sia tenuta, in

base al principio di leale collaborazione, all’osservanza del piano, in

quanto adottato dallo Stato d’intesa con la Conferenza unificata; o

che la Regione non possa intervenire con propria normativa

legislativa in tale materia, senza che siano stati fissati

preventivamente i principi fondamentali da parte della legislazione

statale. Non si potrebbe infatti ritenere che la Regione debba

attendere l’intervento dello Stato prima di applicare, con riferimento

al suo territorio, una misura cautelare ritenuta indispensabile, perché

si tratterebbe di una inammissibile compressione delle competenze

del legislatore regionale determinata da una semplice inerzia del

legislatore statale.

Infondata sarebbe anche la censura relativa all’art. 33, primo comma,

della Costituzione, in quanto la legge regionale si limiterebbe a

sollecitare la ricerca scientifica al fine di consentire un’adeguata

valutazione degli effetti di queste particolari terapie sui pazienti. Il

valore costituzionale dell’autonomia della ricerca scientifica verrebbe

anzi presupposto dalla legge regionale che, sospendendo

l’applicazione delle terapie, mostra di volere subordinare – per lo

meno cronologicamente – la scelta organizzativa in ordine alla

prestazione dei relativi servizi sanitari ai risultati che la ricerca stessa

saprà offrire.

Infine, la difesa regionale rileva che, in un sistema quale quello

vigente a seguito della riforma del Titolo V della parte II della

Costituzione, negare alla Regione la facoltà, nell’organizzazione del

servizio sanitario regionale, di sospendere alcune terapie, rispetto alle

quali è in corso una sperimentazione volta ad escluderne gli eventuali

effetti lesivi, significa comprimere inammissibilmente l’autonomia

finanziaria di spesa della Regione, che si vedrebbe altrimenti costretta

a sopportare i costi di un servizio relativo a pratiche terapeutiche di

cui lo stesso Stato, a mezzo della sperimentazione disposta e non

terminata, non ha ancora escluso la potenziale dannosità; e, inoltre,

in un caso come quello di specie, la sospensione disposta dalla legge

regionale impugnata risponderebbe all’insopprimibile esigenza di

evitare l’insorgenza in capo alla Regione di pesanti disavanzi di

bilancio derivanti dalla necessità di risarcire i pazienti del Servizio

sanitario per i danni causati dall’erogazione delle relative prestazioni.

Considerato in diritto 1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha

sollevato, ai sensi dell’art. 127, primo comma, della Costituzione, ed

entro il termine ivi stabilito, decorrente dalla pubblicazione nel

Bollettino Ufficiale della Regione, questione di legittimità

costituzionale – in riferimento agli articoli 2, 32, 33, primo comma,

117, secondo comma, lettere l ed m, e terzo comma, nonché ai

principi ricavati da norme contenute in leggi statali – della legge

regionale delle Marche 13 novembre 2001, n. 26, recante

“Sospensione della terapia elettroconvulsivante, della lobotomia

prefrontale e transorbitale ed altri simili interventi di psicochirurgia”.

La legge impugnata, dopo avere, all’art. 1, enunciato generiche

finalità di tutela della salute e di garanzia della integrità psicofisica

delle persone – finalità che lo stesso ricorrente riconosce come

condivisibili, pur sostenendo che il loro perseguimento non è riservato

alla Regione –, all’art. 2 dispone che “è sospesa, su tutto il territorio

della regione”, da un lato “l’applicazione della terapia

elettroconvulsivante (TEC)” (comma 1), dall’altro lato “la pratica della

lobotomia prefrontale e transorbitale ed altri simili interventi di

psicochirurgia” (comma 2): in entrambi i casi “fino a che il Ministero

della salute non definisca in modo certo e circostanziato le situazioni

cliniche per le quali tale terapia [rispettivamente la TEC, o c.d.

elettroshock, e la pratica degli accennati interventi di psicochirurgia],

applicata secondo protocolli specifici, è sperimentalmente dimostrata

efficace e risolutiva e non è causa di danni temporanei o permanenti

alla salute del paziente”.

Secondo il ricorrente tale disciplina, attinente alla qualità e

“appropriatezza” delle cure, e non all’organizzazione e gestione del

servizio sanitario, invaderebbe l’area della legislazione statale

“esclusiva” definita dall’art. 117, secondo comma, lettera l

(ordinamento civile e penale) e lettera m (determinazione dei livelli

essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che

devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale), incidendo sui

diritti fondamentali della persona “paziente” (artt. 2 e 32 Cost.) e

sulle responsabilità, anche civilistiche, degli esercenti le professioni

sanitarie (oltre che, “in qualche misura”, sulla ricerca medica, al cui

proposito si cita l’art. 33, primo comma, Cost.). La decisione circa

l’ammissione o il divieto di singole terapie si collocherebbe in un

momento “logicamente preliminare” anche rispetto alla

determinazione, di competenza statale, dei livelli essenziali ed

uniformi di assistenza sanitaria. Sarebbero perciò tuttora conformi

alla Costituzione l’art. 115, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1998, che

conserva in capo allo Stato le funzioni relative alla adozione del piano

sanitario nazionale (lettera a), alla adozione di “norme, linee-guida e

prescrizioni tecniche di natura igienico-sanitaria” relative fra l’altro ad

“attività” (lettera b), alla approvazione di istruzioni tecniche su

tematiche di interesse nazionale (lettera d), alla definizione dei criteri

per l’esercizio delle attività sanitarie (lettera f : è menzionata anche,

ma evidentemente per errore, la lettera e, in tema di ispezioni);

nonché l’art. 47-ter del d.lgs. n. 300 del 1999, aggiunto dall’art. 11

del d.l. n. 217 del 2001, convertito dalla legge n. 317 del 2001, che

attribuisce al Ministero della salute gli indirizzi generali e il

coordinamento in materia di prevenzione, diagnosi, cura e

riabilitazione delle malattie umane (lettera a), e l’adozione di norme,

linee guida e prescrizioni tecniche di natura igienico-sanitaria (lettera

b). Per quanto non disposto dallo Stato, dovrebbero valere solo le

regole dell’arte e della scienza medica, eventualmente convalidate da

documenti ufficiali delle autorità sanitarie.

In subordine, il ricorrente ritiene che la legge impugnata, ove ritenuta

afferente a materia di competenza concorrente della Regione,

sarebbe ugualmente illegittima in quanto contrastante con i principi

fondamentali che si desumerebbero dalle leggi statali vigenti, e in

particolare dagli articoli 1, 2, 3 e 5 della legge n. 180 del 1978 e dagli

articoli 33, 34 e 35 della legge n. 833 del 1978, in tema di

trattamenti sanitari obbligatori, dagli articoli 1 (in tema di

programmazione sanitaria e livelli essenziali e uniformi di assistenza)

e 14 (in tema di diritti dei cittadini utenti del servizio sanitario) del

d.lgs. n. 502 del 1992 e successive modificazioni, e ancora dagli

articoli 112, 113, 114 e 115 del d.lgs. n. 112 del 1998, in tema di

riparto delle funzioni in materia di tutela della salute.

2. – La legge impugnata, nel suo contenuto dispositivo sostanziale,

prevede la obbligatoria “sospensione” – cioè il divieto, sia pure

temporaneo – di determinate pratiche terapeutiche in tutto il

territorio regionale. Essa non ha come destinatarie le strutture del

servizio sanitario regionale, ma si riferisce alla pratica clinica,

dovunque e da chiunque svolta.

Il divieto – che il legislatore regionale risulta avere sancito anche

sulla base di una iniziativa popolare, sfociata pure in altre Regioni

nell’adozione di discipline in parte analoghe (cfr. ordinanza n. 228 del

2002, che dichiara improcedibile il giudizio già instaurato nei confronti

di una delibera legislativa della Regione Piemonte in argomento), e

motivata dall’assunto per cui le pratiche terapeutiche in questione

non sarebbero di provata efficacia e potrebbero invece essere causa

di danni ai pazienti – non si correla ad un autonomo accertamento,

effettuato o recepito dal legislatore regionale, circa gli effetti delle

pratiche terapeutiche considerate, né muove dal presupposto che

siffatti accertamenti possano o debbano essere compiuti da organi o

strutture regionali: il divieto sarebbe, secondo la stessa previsione

legislativa, destinato a durare solo fino a quando l’organo statale

competente, cioè il Ministero della salute, non definisca le situazioni

cliniche per le quali dette terapie risultino sperimentalmente efficaci e

non dannose per i pazienti, e non determini i protocolli specifici per la

loro applicazione. La Regione in sostanza ha ritenuto di poter sancire

il divieto a titolo precauzionale, in attesa di indicazioni ministeriali

(che peraltro, per quanto riguarda la terapia elettroconvulsivante,

non sono del tutto assenti: la stessa relazione al disegno di legge

regionale poi approvato ricorda la nota 15 febbraio 1999 del Ministero

della sanità, in cui, fra l’altro, si specificano le limitate indicazioni

d’uso per questa che viene considerata “ancora oggi un’opzione

terapeutica”, nonché controindicazioni, modalità di attuazione,

necessità di protocolli esecutivi, procedure di consenso informato).

3. – La risposta al quesito, se la legge impugnata rispetti i limiti della

competenza regionale, ovvero ecceda dai medesimi, deve oggi

muovere – nel quadro del nuovo sistema di riparto della potestà

legislativa risultante dalla riforma del Titolo V, parte II, della

Costituzione realizzata con la legge costituzionale n. 3 del 2001 – non

tanto dalla ricerca di uno specifico titolo costituzionale di

legittimazione dell’intervento regionale, quanto, al contrario, dalla

indagine sulla esistenza di riserve, esclusive o parziali, di competenza

statale.

Il ricorrente lamenta la invasione di aree che apparterrebbero alla

legislazione statale esclusiva, ai sensi del nuovo testo dell’art. 117,

secondo comma, della Costituzione. Precisamente, da un lato, si

tratterebbe di una disciplina incidente sull’”ordinamento civile”

(lettera l), in quanto altererebbe indirettamente le regole della

responsabilità civile degli operatori sanitari; dall’altro lato, si

verterebbe in materia di diritti fondamentali dei pazienti, con decisioni

che sarebbero logicamente preliminari alla “determinazione dei livelli

essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che

devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” (lettera m).

Con riguardo a queste censure, si deve escludere che ogni disciplina,

la quale tenda a regolare e vincolare l’opera dei sanitari, e in quanto

tale sia suscettibile di produrre conseguenze in sede di accertamento

delle loro responsabilità, rientri per ciò stesso nell’area

dell’”ordinamento civile”, riservata al legislatore statale. Altro sono

infatti i principi e i criteri della responsabilità, che indubbiamente

appartengono a quell’area, altro le regole concrete di condotta, la cui

osservanza o la cui violazione possa assumere rilievo in sede di

concreto accertamento della responsabilità, sotto specie di

osservanza o di violazione dei doveri inerenti alle diverse attività, che

possono essere disciplinate, salva l’incidenza di altri limiti, dal

legislatore regionale.

Quanto poi ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti

civili e sociali, non si tratta di una “materia” in senso stretto, ma di

una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le

materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le

norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio

nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto

essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa

limitarle o condizionarle. Nella specie la legge impugnata non

riguarda tanto livelli di prestazioni, quanto piuttosto l’appropriatezza,

sotto il profilo della loro efficacia e dei loro eventuali effetti dannosi,

di pratiche terapeutiche, cioè di un’attività volta alla tutela della

salute delle persone, e quindi pone il problema della competenza a

stabilire e applicare i criteri di determinazione di tale appropriatezza,

distinguendo fra ciò che è pratica terapeutica ammessa e ciò che

possa ritenersi intervento lesivo della salute e della personalità dei

pazienti, come tale vietato.

Sono coinvolti bensì fondamentali diritti della persona, come il diritto

ad essere curati e quello al rispetto della integrità psico-fisica e della

personalità del malato nell’attività di cura, ma, più che in termini di

“determinazione di livelli essenziali”, sotto il profilo dei principi

generali che regolano l’attività terapeutica.

4. – Il punto di vista più adeguato, dunque, per affrontare la

questione è quello che muove dalla constatazione che la disciplina in

esame concerne l’ambito materiale della “tutela della salute”, che, ai

sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, costituisce

oggetto della potestà legislativa concorrente delle Regioni, la quale si

esplica nel rispetto della competenza riservata allo Stato per la

“determinazione dei principi fondamentali”.

E’ proprio il contrasto della legge impugnata con i principi

fondamentali della materia, a norma dell’art. 117, terzo comma, della

Costituzione, ad essere denunciato, in via subordinata, dal ricorrente.

La questione è fondata.

La nuova formulazione dell’art. 117, terzo comma, rispetto a quella

previgente dell’art. 117, primo comma, esprime l’intento di una più

netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in queste

materie e la competenza statale, limitata alla determinazione dei

principi fondamentali della disciplina. Ciò non significa però che i

principi possano trarsi solo da leggi statali nuove, espressamente

rivolte a tale scopo. Specie nella fase della transizione dal vecchio al

nuovo sistema di riparto delle competenze, la legislazione regionale

concorrente dovrà svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali

comunque risultanti dalla legislazione statale già in vigore.

Non può ingannare la circostanza che non si rinvengano norme di

legge statale esplicitamente volte a disciplinare l’ammissibilità delle

pratiche terapeutiche in esame, o delle pratiche terapeutiche in

generale. Anzi l’assenza di siffatte statuizioni legislative concorre a

definire la portata dei principi che reggono la materia, e che, nella

specie, non possono non ricollegarsi anzitutto allo stesso sistema

costituzionale.

La pratica terapeutica si pone, come già si è accennato, all’incrocio

fra due diritti fondamentali della persona malata: quello ad essere

curato efficacemente, secondo i canoni della scienza e dell’arte

medica; e quello ad essere rispettato come persona, e in particolare

nella propria integrità fisica e psichica, diritto questo che l’art. 32,

secondo comma, secondo periodo, della Costituzione pone come

limite invalicabile anche ai trattamenti sanitari che possono essere

imposti per legge come obbligatori a tutela della salute pubblica.

Questi diritti, e il confine fra i medesimi, devono sempre essere

rispettati, e a presidiarne l’osservanza in concreto valgono gli ordinari

rimedi apprestati dall’ordinamento, nonché i poteri di vigilanza

sull’osservanza delle regole di deontologia professionale, attribuiti agli

organi della professione.

Salvo che entrino in gioco altri diritti o doveri costituzionali, non è, di

norma, il legislatore a poter stabilire direttamente e specificamente

quali siano le pratiche terapeutiche ammesse, con quali limiti e a

quali condizioni. Poiché la pratica dell’arte medica si fonda sulle

acquisizioni scientifiche e sperimentali, che sono in continua

evoluzione, la regola di fondo in questa materia è costituita dalla

autonomia e dalla responsabilità del medico che, sempre con il

consenso del paziente, opera le scelte professionali basandosi sullo

stato delle conoscenze a disposizione.

Autonomia del medico nelle sue scelte professionali e obbligo di tener

conto dello stato delle evidenze scientifiche e sperimentali, sotto la

propria responsabilità, configurano dunque un altro punto di incrocio

dei principi di questa materia.

A questi principi si riconduce anche il codice di deontologia medica (3

ottobre 1998), che l’organismo nazionale rappresentativo della

professione medica si è dato come “corpus di regole di autodisciplina

predeterminate dalla professione, vincolanti per gli iscritti all’Ordine

che a quelle norme devono quindi adeguare la loro condotta

professionale”. Come afferma l’art. 12 (Prescrizione e trattamento

terapeutico) di tale codice, “al medico è riconosciuta piena autonomia

nella programmazione, nella scelta e nella applicazione di ogni

presidio diagnostico e terapeutico (…), fatta salva la libertà del

paziente di rifiutarle e di assumersi la responsabilità del rifiuto

stesso”; ma “le prescrizioni e i trattamenti devono essere ispirati ad

aggiornate e sperimentate acquisizioni scientifiche (…), sempre

perseguendo il beneficio del paziente”; e “il medico è tenuto ad una

adeguata conoscenza (…) delle caratteristiche di impiego dei mezzi

terapeutici e deve adeguare, nell’interesse del paziente, le sue

decisioni ai dati scientifici accreditati e alle evidenze

metodologicamente fondate”, mentre “sono vietate l’adozione e la

diffusione di terapie e di presidi diagnostici non provati

scientificamente o non supportati da adeguata sperimentazione e

documentazione clinico-scientifica, nonché di terapie segrete”.

5. – Tutto ciò non significa che al legislatore sia senz’altro preclusa

ogni possibilità di intervenire. Così, ad esempio, sarebbe certamente

possibile dettare regole legislative dirette a prescrivere procedure

particolari per l’impiego di mezzi terapeutici “a rischio”, onde meglio

garantire – anche eventualmente con il concorso di una pluralità di

professionisti – l’adeguatezza delle scelte terapeutiche e l’osservanza

delle cautele necessarie. Ma un intervento sul merito delle scelte

terapeutiche in relazione alla loro appropriatezza non potrebbe

nascere da valutazioni di pura discrezionalità politica dello stesso

legislatore, bensì dovrebbe prevedere l’elaborazione di indirizzi

fondati sulla verifica dello stato delle conoscenze scientifiche e delle

evidenze sperimentali acquisite, tramite istituzioni e organismi – di

norma nazionali o sovranazionali – a ciò deputati, dato l’”essenziale

rilievo” che, a questi fini, rivestono “gli organi tecnico-scientifici” (cfr.

sentenza n. 185 del 1998); o comunque dovrebbe costituire il

risultato di una siffatta verifica.

A indirizzi e indicazioni di tal natura alludono del resto talune norme

di legge che configurano in capo a organi statali compiti di “adozione

di norme, linee guida e prescrizioni tecniche di natura igienicosanitaria”

(art. 114, comma 1, lettera b, del d.lgs. n. 112 del 1998;

art. 47-ter, comma 1, lettera b, del d.lgs. n. 300 del 1999), o di

“approvazione di manuali e istruzioni tecniche” (art. 114, comma 1,

lettera d, del d.lgs. n. 112 del 1998), o di “indirizzi generali e

coordinamento in materia di prevenzione, diagnosi, cura e

riabilitazione delle malattie umane” (art. 47-ter, comma 1, lettera a,

del d.lgs. n. 300 del 1999): norme che, indipendentemente

dall’attualità del riparto di funzioni che esse realizzavano nel quadro

dell’assetto costituzionale dei rapporti fra Stato e Regioni precedente

alla legge costituzionale n. 3 del 2001, concorrono tuttora a

configurare i principi fondamentali della materia.

6. – Nella specie, l’intervento regionale contestato dal Governo non si

fonda né pretende di fondarsi su specifiche acquisizioni tecnicoscientifiche

verificate da parte degli organismi competenti, ma si

presenta come una scelta legislativa autonoma, dichiaratamente

intesa a scopo cautelativo, in attesa di futuri accertamenti che

dovrebbero essere compiuti dall’autorità sanitaria nazionale (in ordine

ai quali, peraltro, il legislatore regionale non stabilisce, né avrebbe

potuto stabilire alcunché): e ciò, per di più, riferendosi non già a

terapie “nuove” o sperimentali (anzi, nella relazione della

commissione consiliare al disegno di legge, è detto che l’ultimo

trattamento di TEC praticato nelle Marche risale al 1992, e da allora

esso “risulterebbe essere stato abbandonato”), bensì a pratiche

conosciute e utilizzate da tempo (la citata nota 15 febbraio 1999 del

Ministero della sanità riconduce al 1938 l’epoca in cui “fu inventata e

proposta la TEC”), ancorché oggetto di considerazioni non sempre

omogenee fra gli specialisti.

7. – La legge impugnata è dunque costituzionalmente illegittima.

La dichiarazione di illegittimità costituzionale deve estendersi

all’intera legge, in quanto, anche tenendo conto di ciò che risulta dal

titolo della medesima, l’articolo 1, contenente una generica

enunciazione di finalità, di per sé non eccedente la competenza della

Regione, è privo di autonoma portata normativa, costituendo solo la

premessa per l’adozione della misura sancita dall’articolo 2.

Restano assorbiti gli altri profili di incostituzionalità denunciati, senza

che questa Corte debba proporsi il problema della loro ammissibilità

in base al nuovo articolo 127, primo comma, della Costituzione.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Marche

13 novembre 2001, n. 26 (Sospensione della terapia

elettroconvulsivante, della lobotomia prefrontale e transorbitale ed

altri simili interventi di psicochirurgia).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo

della Consulta, il 19 giugno 2002.

F.to:

Cesare RUPERTO, Presidente

Valerio ONIDA, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 26 giugno 2002.