I tre progetti di legge per un nuovo TU edilizia (dei quali si è già detto in precedenza) richiamano, tutti e tre, l’applicazione dei «livelli essenziali delle prestazioni» (LEP).
Perché lo fanno e di che si tratta?
A seguito delle innovazioni apportate alla Costituzione nel 2001, fra le materie attribuite alla competenze esclusiva dello Stato (articolo 117, c. 2) è inserita anche la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (lettera m), distinta e separata dalle norme in materia di «legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane» (lettera p).
La lunga e altalenante organizzazione di compiti e competenze da ripartire tra Stato e Regioni è stata, dapprima, concretizzata dalla legge 42/2009 sul federalismo fiscale per poi approdare alla legge 86/2024 sul regionalismo differenziato, che ha prodotto la proposta di legge delega per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP), adottata dal Governo il 19 maggio 2025 e attualmente in discussione al Senato (AS 1623).
Secondo questo provvedimento, i LEP dovrebbero essere determinati «nell’ambito delle prestazioni o erogazioni ovvero obblighi di dare, di fare o di astensione nei confronti di privati, che gravino sui pubblici poteri, anche nella loro funzione regolatoria o di gestione» (articolo 2, lettera a); definizione che, di fatto, include anche l’esercizio delle funzioni proprie degli Enti territoriali e quindi i procedimenti autorizzativi, che in edilizia riscuotono eccessiva attenzione.
Sia nell’ipotesi del federalismo ordinario sia nell’ipotesi del regionalismo differenziato, l’individuazione dei LEP costituisce la precondizione per definire le relazioni finanziarie fra Stato e Regioni in una pluralità di materie, attualmente disciplinate sia da norme nazionali sia da norme regionali, che richiedono di essere coordinate apportando le modifiche necessarie per garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa. Pertanto, il provvedimento contiene anche la delega per un coordinamento formale e sostanziale delle relative disposizioni; che, per il governo del territorio, riguardano la “pianificazione urbanistica” (articolo 18), la “attività edilizia” (articolo 19) e gli “standard urbanistici” (articolo 20).
La specifica finalità del riordino della materia edilizia tramite legge delega è oggetto del provvedimento di iniziativa parlamentare, predisposto dalla maggioranza e all’esame della Camera (AC 2332) in abbinamento con la analoga proposta presentata da esponenti della minoranza (AC 535). Questa proposta indica anche i criteri e i principi direttivi per la definizione dei LEP (articolo 2, lettera d), richiamando le garanzie previste nei procedimenti amministrativi (legge 241/1990, articolo 29, commi 2-bis e 2-ter) e le semplificazioni normative e le garanzie da assicurare ai privati nei procedimenti edilizi (D.lgs. 222/2016, articolo 5).
Infine, il progetto di legge delega per l’adozione del Codice dell’edilizia e delle costruzioni, predisposto dal MIT e approvato dal Governo nella seduta del 4 dicembre 2025, ma non ancora presentato al Parlamento, indica 14 criteri per l’individuazione dei LEP in edilizia (articolo 2, lettera e), riconducibili tutti all’esercizio di funzioni proprie (di autorizzazione e di vigilanza) da parte degli Enti territoriali; in coerenza con quanto previsto dal Comitato tecnico scientifico per l’individuazione dei LEP (CLEP), che nel «Rapporto finale» (ottobre 2023) identifica i LEP in materia di governo del territorio con le “performance amministrative” dei procedimenti.
In sostanza, anche se differenziano i riferimenti, tutte e tre le proposte spostano l’individuazione dei LEP in materia edilizia sull’esercizio delle funzioni proprie da parte degli Enti territoriali, identificando i livelli essenziali delle prestazioni, concernenti i diritti civili e sociali riconosciuti ai cittadini e alle imprese, con il rispetto degli indici di performance dei relativi procedimenti amministrativi.
Ma è proprio così?
Come abbiamo già visto, la Costituzione differenzia i “livelli essenziali delle prestazioni” dalle “funzioni proprie”.
Principio ribadito dalla legge delega 42/2009, che, al fine di perseguire «lo sviluppo delle aree sottoutilizzate nella prospettiva del superamento del dualismo economico del Paese» (in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione), prescrive la «definizione degli obiettivi di servizio cui devono tendere le amministrazioni regionali e locali nell’esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali» (articolo 2, comma 2, lettera f). L’uso della congiunzione “o” in luogo di “e” rende inequivocabile che la determinazione degli obiettivi di servizio si intende separata per i due aspetti.
Gli “obiettivi di servizio”, indicati dapprima dal Quadro Strategico Nazionale 2007-2013 (delibera CIPE 82/2007) con l’intenzione di attribuire «un ruolo centrale alla produzione ed alla promozione di servizi collettivi ed essenziali per la qualità della vita dei cittadini e la convenienza delle imprese ad investire», sono stati richiamati dal decreto legislativo 88/2011 che, nel disciplinare (sulla base dei principi e dei criteri definiti dalla legge 42/2009) l’uso delle risorse aggiuntive e il ricorso ad interventi speciali (in attuazione del comma 5 dell’articolo 119 Costituzione), dispone che le risorse finanziarie ad essi dedicate siano programmate indicando « gli obiettivi di convergenza economica delle aree del Paese a minore capacità fiscale, con particolare riferimento al graduale conseguimento, nelle medesime aree, dei livelli delle prestazioni e del livello dei costi di erogazione dei servizi standardizzati » (articolo 5, comma 1). In questo caso, l’uso della congiunzione “e” rende chiaro che i due termini, livelli e costi, non possono essere separati.
La complessa attuazione di queste disposizioni ha prodotto l’individuazione (tramite provvedimenti di rango legislativo) degli indicatori per gli obiettivi di servizio limitatamente a tre settori, riguardanti i posti letto negli ospedali (3,7 posti letto ogni mille abitanti), i servizi per l’infanzia (33 posti in asilo nido ogni cento bambini da 3 a 36 mesi), la dotazione di assistenti sociali (1 assistente sociale ogni 4.000 abitanti, che l’ultima finanziaria ha ridotto ad 1 ogni 6.500 abitanti).
Da tenere presente, inoltre, che questi indicatori riguardano soltanto gli aspetti quantitativi, e non quelli qualitativi.
Volendo fare un esempio, per rendere più comprensibile i concetti, prendiamo il caso degli asili nido. L’Italia ha recentemente adottato l’obiettivo comunitario di rendere disponibili 33 posti ogni 100 bambini di età fino a 3 anni (con grave ritardo, visto che nel frattempo l’obiettivo comunitario è stato innalzato a 45). Questo significa che lo Stato dovrebbe erogare i fondi necessari (ed ha cominciato con il PNRR) con riferimento ai divari territoriali nella fornitura del servizio. Tuttavia, per costruire un indice che tenga conto anche dei profili qualitativi (mensa, rapporto bambini/educatore, periodo e orari di fornitura del servizio, ecc.), occorre omogeneizzare le diverse discipline disposte dalle Regioni nell’esercizio delle proprie competenze.
In sostanza, l’individuazione dei livelli delle prestazioni e dei relativi costi standard serve a determinare i fabbisogni nei trasferimenti finanziari dallo Stato agli Enti territoriali (anche tramite le Regioni) per conseguire, anche nel tempo, omogenei livelli di fornitura sull’intero territorio nazionale.
Con una ulteriore precisazione.
La Corte Costituzionale, in occasione dell’esame della legge 84/ 2024 (pronuncia 192/2024), ha anche ricordato la distinzione fra livello minimo delle prestazioni, per l’erogazione di un servizio reso obbligatorio per legge che deve essere sempre garantito assegnando i fondi necessari, e il livello essenziale delle prestazioni, il cui standard di erogazione può essere modificabile nel tempo secondo le disponibilità finanziarie.
Tutto questo che c’entra con i procedimenti edilizi?
Infatti non c’entra niente.
I procedimenti edilizi di autorizzazione e di vigilanza rientrano inequivocabilmente nelle “funzioni proprie” degli Enti territoriali, a partire dalle Amministrazioni comunali.
È vero che anche per questi aspetti è necessario, come abbiamo visto, individuare gli obiettivi di servizio cui devono tendere le amministrazioni nell’esercizio delle proprie funzioni.
Sarebbe opportuno, quindi, che il provvedimento che dovrà aggiornare il TU edilizia per traghettarlo in un organico Codice delle costruzioni, richiami gli obiettivi di efficienza e di efficacia dei procedimenti autorizzativi e di vigilanza, senza fare confusione con riferimenti impropri ai LEP.
In tal senso, sarebbe più che sufficiente applicare le disposizioni generali per il procedimento amministrativo, senza bisogno di ripetere disposizioni già esistenti o individuarne altre specificatamente dedicate (che, come ci insegna l’esperienza degli ultimi venti anni, complicano la vita piuttosto che risolvere i problemi).
