Gli impianti sportivi di interesse storico e artistico. Regime di tutela e necessità di ammodernamento di Giuseppe Garzia

 

In memoria di mio Padre,

che mi ha fatto conoscere

gli stadi più belli d’Italia.

 

SOMMARIO: 1. La ristrutturazione degli impianti sportivi come caso “paradigmatico” di possibile contrasto tra tutela e valorizzazione dei beni culturali; interessi coinvolti e recenti riforme (d.lgs. 28 febbraio 2021, n. 38). – 2. Gli impianti sportivi di proprietà pubblica e il loro interesse come “bene culturale”. Il vincolo di carattere storico – artistico (il caso degli stadi “Franchi” di Firenze e “Meazza” di Milano). 3 – (segue). Il vincolo “storico – relazionale”. – 4. (segue). Le opere architettoniche di “particolare interesse artistico”. – 5. L’obbligo di assoggettare l’intervento di ristrutturazione a valutazione preventiva da parte del Ministero della Cultura (MIC); caratteri e natura giuridica. – 6. L’art. 55 bis del d.l.  n. 76 del 2020 (c.d. norma “sblocca stadi”). – 7. (segue). Problematiche e possibili dubbi di legittimità costituzionale: prime riflessioni. – 8. La riqualificazione degli impianti sportivi: considerazioni di sintesi. – 9. Ristrutturare l’impianto sportivo esistente o realizzarne uno ex novo?.

 

1.- Il tema riguardante la ristrutturazione e l’ammodernamento degli impianti sportivi in Italia è al centro del dibattito oramai da alcuni anni.

Infatti, com’è noto, la maggioranza delle strutture esistenti sono state realizzate molti decenni or sono e, in particolare, alcuni importanti stadi di calcio (come, ad esempio, il “Meazza” di Milano e il “Franchi” di Firenze), sono addirittura stati costruiti negli anni venti – trenta del secolo scorso. In generale si calcola che circa il settantacinque per cento di essi abbia almeno settanta anni di età[1].

Anche se, indubbiamente, alcuni impianti hanno subito, nel corso degli anni (in particolare in occasione dei mondiali di calcio del 1990), importanti interventi di ristrutturazione, è comunque indiscutibile che la maggioranza degli stadi italiani sia, oramai, da considerarsi “obsoleta” e non più in linea con il rispetto degli standard internazionali vigenti in materia.

Del resto, negli ultimi anni, anche in altri importanti Paesi europei (ad esempio Regno Unito, Germania, Portogallo, Francia), si è avviato un significativo processo di ammodernamento delle principali strutture sportive nazionali mosso dall’esigenza di perseguire obiettivi e interessi sia di natura pubblica che privata.

Alla base di tutto vi è – peraltro – il fatto che al giorno d’oggi lo stadio (e, in termini più generali, l’impianto sportivo), soprattutto se di una certa importanza, non viene visto solamente come una struttura destinata ad ospitare gli  incontri di calcio, ma diviene un edificio di carattere polifunzionale utilizzabile lungo tutto il corso dell’anno anche per iniziative non strettamente riguardanti la pratica sportiva, quali, ad esempio, quelle legate a spettacoli, servizi di ristorazione o di natura commerciale.

In altre parole, l’impianto sportivo del ventunesimo secolo presenta delle finalità completamente diverse da quelle che caratterizzavo le strutture edificate nel secolo scorso e – di conseguenza – viene progettato in funzione del perseguimento delle suddette finalità[2].

Per tale ragione, e, quindi, per incentivare l’ammodernamento delle strutture esistenti, il legislatore è negli ultimi anni intervenuto attraverso l’emanazione di norme che prevedono procedure di natura “speciale” più rapide rispetto a quelle ordinarie e ispirate a logiche di semplificazione sul piano procedimentale nonché di remuneratività dell’investimento dal punto di vista economico – finanziario.

Nello specifico ciò è avvenuto dapprima con l’art. 1, commi 303, ss. della l. 27 dicembre 2013 n. 147 (modificati dall’art. 62 del d.l 24 aprile 2017 n. 50 convertito nella 21 giugno 2017, n. 96) e, più di recente, con il d.lgs. 28 febbraio 2021 n. 38[3], che – pur se ispirato ai medesimi principi di fondo – ha quasi completamente abrogato la previgente normativa[4] e, pertanto, ad oggi costituisce il testo fondamentale di riferimento della materia[5].

In sintesi il d.lgs. n. 38 del 2021 (le cui disposizioni si applicheranno dal 1 gennaio 2022) ha innovato il procedimento amministrativo previsto dalla previgente normativa in primo luogo riducendo i termini previsti per le diverse fasi procedimentali; inoltre ha semplificato le modalità di svolgimento delle conferenze di servizi (art. 4) consentendo anche alle società sportive utilizzatrici dell’impianto la possibilità di presentare direttamente la proposta di riqualificazione dell’impianto sportivo. Infine l’art. 6 ha demandato ad un successivo d.p.c.m. la definizione, attraverso l’adozione di un regolamento unico, delle norme tecniche di sicurezza riguardanti la costruzione, la modifica, l’accessibilità e l’esercizio delle strutture.

Come si è accennato attraverso la ristrutturazione dell’impianto sportivo si intendono perseguire interessi diversi sia di natura pubblica che privata.

In primo luogo l’intervento di ammodernamento ha l’obiettivo di consentirne l’adeguamento ai più recenti standards tecnici vigenti in materia, i quali costituiscono una condizione imprescindibile per lo svolgimento dei più importanti eventi di livello internazionale, non solo di natura sportiva.

Inoltre, in tal modo, viene indubbiamente assicurata anche una maggiore sicurezza sia dal punto di vista dell’incolumità e della salute degli spettatori, nonchè, più in generale, dell’ordine pubblico.

Infine, un impianto sportivo realizzato secondo i più moderni canoni della tecnica costruttiva assicura una maggiore redditività dal punto di vista economico finanziario in quanto, come si è detto, può essere “utilizzato” durante tutto il corso dell’anno non solo per avvenimenti calcistici ma anche per attività di diversa natura.

Proprio per tale ragione diverse società sportive, soprattutto in ambito calcistico, negli ultimi anni hanno manifestato la volontà di ristrutturare l’impianto affidato loro in gestione da parte dell’amministrazione comunale acquisendone anche la proprietà (o altri diritti di natura reale).

Tra le iniziative realizzate le più importanti sono quelle del Sassuolo calcio (con il “Mapei” stadium), della Juventus calcio (con lo “Juventus” stadium), dell’Atalanta calcio (con il “Gweiss” stadium) e dell’Udinese calcio con lo stadio “Friuli” (ora “Dacia” arena) [6].

Ciò premesso, va osservato che, sul piano dell’inquadramento giuridico, il tema in oggetto coinvolge numerosi aspetti di diritto pubblico: urbanistica, lavori pubblici, tutela della sicurezza pubblica etc., e tra questi vi è anche quello concernente i beni culturali, in quanto la maggioranza degli impianti sportivi esistenti in Italia è assoggettata al regime di tutela di cui al d.lgs. n. 42 del 2004 (“Codice dei beni culturali e del paesaggio”) trattandosi di beni di proprietà pubblica, di solito comunale[7], realizzati da oltre settanta anni.

In questo senso la problematica in questione rappresenta, in un certo qual modo, un esempio “paradigmatico” del possibile contrasto tra tutela e valorizzazione dei beni culturali, che, com’è noto, è uno dei classici “dilemmi” che caratterizzano i beni culturali[8].

Infatti l’intervento di ristrutturazione dell’impianto sportivo può presentare una situazione di oggettiva problematicità, in quanto, da un lato, indubbiamente favorisce una più ampia e diversificata fruizione e utilizzazione del bene[9] e, per tale ragione, gode di un evidente e pienamente condivisibile favor da parte del legislatore anche rispetto all’alternativa costituita dalla realizzazione di un impianto ex novo (dovuto, in primo luogo, al risparmio in termini di consumo di suolo) [10].

Dall’altro, però, il progetto di ammodernamento talvolta si trova in contrasto con la preservazione dei pregi architettonici o storici del bene, il che può rendere l’intervento proposto o non autorizzabile del tutto, oppure autorizzabile ma a condizioni notevolmente diverse rispetto a quanto previsto nel progetto stesso.

In altre parole, spesso la ristrutturazione dell’impianto secondo il progetto pensato per ottimizzare la sua reddittività sul piano economico – finanziario trova un ostacolo difficilmente superabile nella presenza del vincolo culturale presente sul bene[11]; da qui la recente decisione del legislatore di introdurre, con l’art. 55 bis del d.l. “semplificazioni”[12] (c.d. norma “sblocca stadi”), una procedura per ridefinire i contenuti e gli effetti dello stesso vincolo al fine di rendere comunque possibile la realizzazione dell’intervento.

 

2.- I casi di impianti sportivi assoggettati alla disciplina vincolistica del Codice dei beni culturali sono diversi e riguardano, in primis, ma non solo, gli stadi di calcio.

Si pensi, ma si tratta di un elenco puramente esemplificativo, al “Dall’Ara” di Bologna, al “Franchi” di Firenze, al “Flaminio” di Roma, all’“Adriatico” di Pescara, al “Sinigaglia” di Como, all’”Atleta Azzurri d’Italia” di Bergamo (ora denominato “Gweiss” stadium), all’”Olimpico” di Torino, al “Picco” di La Spezia e al “Ferraris” di Genova.

Per alcuni di questi (come l’”Atleta Azzurri d’Italia” di Bergamo o l’”Olimpico” di Torino), la ristrutturazione è stata già eseguita, per altri – viceversa – siamo ancora nella fase di studio progettuale; è il caso dello stadio “Franchi” di Firenze o del “Meazza” di Milano (probabilmente lo stadio di maggiore importanza esistente in Italia e soprannominato la “Scala del calcio”), il cui assoggettamento a vincolo è stato, comunque, ad oggi escluso dalla Commissione regionale per il patrimonio culturale della Lombardia[13], anche se è pendente un ricorso avanti ai competenti organi del MIC[14].

Tra gli impianti sportivi diversi dagli stadi vi è, ad, esempio, il caso del velodromo “Maspes – Vigorelli” di Milano oltre a numerosi importanti ippodromi: a Milano il “Quartiere ippico di San Siro” e a Bologna l’”Arcoveggio”.

Sempre tra gli ippodromi un caso che fa storia a sé è quello relativo all’impianto di “Tor di Valle” a Roma in quanto il procedimento di imposizione del vincolo, ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. d), era stato avviato dalla Soprintendenza in data 15 febbraio 2017 ma non è stato poi portato a conclusione da parte del Ministero[15].

Nei casi sopra menzionati si è in presenza di immobili riconosciuti di interesse culturale o per il loro interesse dal punto di vista storico – artistico (art. 10, comma 1, d.lgs. n. 42 del 2004) [16] oppure “storico – relazionale” (art. 10, comma 3, lett. d), o, infine, per entrambi i due aspetti che possono anche coesistere nel medesimo bene[17].

Con riferimento alla prima ipotesi va osservato come gli immobili in questione, se di proprietà pubblica, realizzati da un autore non più vivente e da oltre settanta anni, rientrano nell’ambito di applicazione dell’art. 12 del d.lgs. n. 42 del 2004 (“verifica dell’interesse culturale”), nel senso che essi si presumono di interesse culturale, salvo verifica in senso contrario da parte del MIC[18].

Di fatto, quindi, tutti gli impianti sportivi di proprietà pubblica realizzati da oltre settanta anni, in assenza della procedura di verifica di cui all’art. 12 (oltre che, ovviamente, in caso di verifica positiva) debbono ritenersi soggetti a vincolo di tutela[19].

Il fatto poi che il bene abbia subito, nel corso del tempo, modifiche o alterazioni anche rilevanti rispetto alla sua originaria configurazione (come si è detto molti dei principali stadi sono stati ristrutturati in occasione dei mondiali di calcio del 1990) non costituisce, di per sé, un elemento decisivo rispetto alla sua attuale rilevanza come bene di interesse culturale, in quanto, ha precisato il Consiglio di Stato[20], il sistema di tutela previsto dal codice è volto a proteggere non già un’opera di ingegno dell’autore, ma una “oggettiva testimonianza di civiltà, il che può risultare anche da interventi stratificati nel corso del tempo”.

In altre parole, ai fini della possibile applicazione del vincolo l’importante è che le successive modifiche rispetto alla struttura originaria non siano state tali da fare perdere alla stessa la riconoscibilità dei suoi elementi caratteristici originari.

Ad esempio, nel caso dello stadio “Franchi” di Firenze, realizzato tra il 1930 e il 1933 e progettato da Pier Luigi Nervi, il decreto della Commissione regionale per il patrimonio culturale della Toscana n. 15 del 20 maggio 2020 ne ha riconosciuto l’interesse culturale ai sensi dell’art. 10, comma 1 sebbene la struttura sia stata oggetto di diversi interventi di riqualificazione tra il 1950 e il 2012 (tra cui il più importante in occasione dei mondiali di calcio del 1990).

In particolare l’interesse culturale è stato riconosciuto in quanto l’impianto tuttora “testimonia una incessante ricerca sul rapporto tra programma funzionale, applicazione del calcolo strutturale e invenzione della forma. La sintesi tra questi tre fattori ha prodotto un’architettura che, per le notevoli innovazioni tecniche e per le significative soluzioni estetiche, ha contribuito al rinnovamento della cultura del progetto, avvenuto negli anni venti del novecento in Italia e nel mondo” espressa sia nella “serialità della struttura delle gradinate” sia in alcuni “episodi costruttivi salienti”. Sono stati inoltre individuati i seguenti elementi fondamentali della struttura: “il sistema strutturale scelto dal progettista” che “si basa sulla reiterazione seriale della campata standard composta da pilastro e trave sagomata: su tale sistema di appoggio insistono le gradinate”; “la continuità dei telai portanti che definiscono nella loro reiterata successione l’aspetto esterno dello stadio”; infine sono stati riconosciuti come elementi fortemente qualificanti l’immagine dello stadio: “la sottile snella pensilina a copertura della tribuna centrale”; “le scale elicoidali di accesso alle curve (Fiesole e Ferrovia)”; “la torre di Maratona”.

Ovviamente quanto si è detto non vale nell’ipotesi in cui l’immobile risulti integralmente demolito e ricostruito, o, comunque, in quella in cui la struttura originaria sia stata quasi completamente sostituita da interventi successivi; è infatti evidente che, in tali circostanze, il vincolo finirebbe per essere posto a tutela non propriamente di un bene, quanto, piuttosto, di una “impronta immateriale di un bene architettonico non più esistente”[21].

Quest’ultima situazione si è verificata nel caso dello stadio “Meazza” di Milano, in relazione al quale la Commissione regionale per il patrimonio culturale della Lombardia[22], ha osservato che <<trattasi, allo stato attuale, di manufatto architettonico in cui le persistenze dello stadio originario del 1925-26 e dell’ampliamento del 1937-39 risultano del tutto residuali rispetto ai successivi interventi di adeguamento e ampliamento, realizzati nella seconda metà del novecento e pertanto non sottoposti alle disposizioni di cui agli articoli 10 , comma 1 e 12, comma 1, del Codice perché non risalenti ad oltre settanta anni. Difatti, le stratificazioni, gli adeguamenti e ampliamenti fanno dello stadio – come oggi percepibile nel suo insieme – un’opera connotata dagli interventi del 1953 – 55 oltre a quelli del 1989-90, nonché dalle opere successive al 2000, ovvero un’architettura soggetta a una continua trasformazione in base alle esigenze legate alla pubblica fruizione e sicurezza e ai diversi adeguamenti normativi propri della destinazione ad arena calcistica e di pubblico spettacolo”.

Su un piano più generale, un’ulteriore argomentazione che può contribuire a spiegare la presenza di numerosi impianti sportivi “vincolati” è probabilmente da ricercare nel fatto che la natura dell’interesse culturale necessario al fine di assoggettare i beni di proprietà pubblica alle norme del codice è diverso rispetto a quello concernente i beni di proprietà privata, nel senso che mentre, nel primo caso, può trattarsi di un interesse c.d. “semplice”, nel secondo è necessario che sussista un interesse “qualificato” sotto il profilo della sua rappresentatività[23]; non a caso, solo con riferimento a questi ultimi il codice utilizza l’espressione interesse “particolarmente importante”. [24]

Ne consegue che il riconoscimento della valenza culturale appare decisamente più agevole per gli immobili di proprietà pubblica che per quelli di proprietà privata, anche grazie al sistema di verifica di cui all’art. 12 del codice, che, come si è detto, si basa su una “presunzione” di sussistenza dell’interesse culturale.

La diversa disciplina prevista nel codice quanto ai presupposti per l’applicazione del vincolo si giustifica, in primis,proprio in considerazione della natura pubblica degli enti proprietari, e, quindi, per l’assenza di un dovere di motivazione puntuale del sacrificio imposto al loro diritto di proprietà[25].

Si tratta, pertanto, di una differenziazione pienamente ragionevole anche in relazione ai principi costituzionali[26].

Inoltre, sotto altro profilo, la scelta del legislatore di differenziare le due tipologie di beni trova un’ulteriore logica motivazione nell’esigenza che il vastissimo patrimonio culturale nazionale non sia perduto, disperso o comunque ridotto nella sua consistenza[27] e – senza dubbio – molti impianti sportivi costituiscono un significativo esempio di patrimonio da preservare in quanto di indubbia rilevanza, a seconda dei casi, sotto l’aspetto architettonico o su quello storico – testimoniale.

 

3.- Un secondo tipo di vincolo che può essere imposto sugli impianti sportivi in quanto beni di interesse culturale è quello che possiamo definire “storico – relazionale” (art. 10, comma 3, lett. d), nel senso che riguarda le “cose immobili e mobili, a chiunque appartenenti, che rivestono un interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’arte, della scienza, della tecnica e della cultura in genere”.

A differenza del vincolo riconducibile all’art. 10, comma 1, quello in questione non attiene alle caratteristiche “intrinseche” del bene quanto agli aspetti di carattere “relazionale”. Possono, quindi, costituire oggetto di tutela beni che, seppure privi di uno specifico interesse artistico, costituiscono comunque elementi di una importante “storia” della comunità nazionale.

In altre parole, si tratta di beni “i quali non costituiscono, in senso assoluto, espressione del genio e dell’arte umana, ma sono una testimonianza irripetibile e rara di un’epoca storica, di un ambiente, di una città, e vengono pertanto sottoposti a tutela per il legame storico-relazionale che li associa a specifici eventi della nostra Nazione[28].

Come ha precisato la giurisprudenza si deve comunque trattare di un legame relativo a fatti storici specifici e ben individuati, non essendo in alcun modo sufficiente un collegamento di carattere generico non collegato a particolari eventi[29].

Sono diversi i casi di impianti sportivi vincolati ai sensi della suddetta disposizione del codice; si tratta di ATTI che, nella maggior parte dei casi, sono stati ritenuti pienamente legittimi da parte dei giudici amministrativi sotto il profilo della congruità dell’apparato motivazionale, anche se, a dire il vero, non sempre il suddetto apparato motivazionale si è realmente fondato su fatti specifici e determinati così come richiesto dalla giurisprudenza.

Ad esempio, in relazione al velodromo “Maspes – Vigorelli” di Milano, il TAR Lombardia[30] ha sostenuto la piena riconducibilità del vincolo di tutela al disposto di cui al citato art. 10, comma 3, lett. d), facendo riferimento alla importanza del velodromo nella storia del ciclismo in Italia, essendo questo uno sport di grande popolarità (forse secondo solo al calcio) tanto è vero che nel corso degli anni ha attirato l’attenzione anche di importanti esponenti del mondo della cultura e della letteratura. A tal fine vengono menzionati una serie di eventi che dimostrerebbero il suddetto valore, come il giro d’Italia del 1909.

Inoltre, nel caso dello stadio “Adriatico” di Pescara, il TAR Abruzzo[31] ha ritenuto pienamente legittimo il vincolo di tutela trattandosi di un bene “particolarmente importante sotto il profilo storico poiché ha rappresentato un elemento molto significativo della storia del C.O.N.I. e dello sviluppo dello sport in Italia. // Lo stadio Adriatico ha inoltre contribuito alla diffusione dello sport ed alla nascita del particolare legame tra la città di Pescara e le manifestazioni sportive di ogni genere. Lo stadio ha inoltre ospitato i XVI Giochi del Mediterraneo del 2009 rientrando appieno nella fattispecie di beni testimonianza della storia di istituzioni collettive e pubbliche”.

Infine, nel caso del vincolo posto sul “Quartiere ippico di San Siro” (Milano), costituito dall’ippodromo del galoppo e dalla pista di allenamento di Trenno, il TAR Lombardia[32] ha osservato come il complesso in questione “rappresenti una rilevante testimonianza di una peculiare epoca della nascita e dello sviluppo dell’ippica, con i relativi riflessi di carattere socio – economico”; inoltre “il provvedimento accerta i qualificanti tratti delle opere apprezzandone il rilievo delle stesse come testimonianza d’istanza sociale, culturale, sportiva e di costume della città”.

Sotto altro profilo, un fondamentale aspetto di differenziazione tra il vincolo c.d. “storico – relazionale” e quello di cui all’art. 10, comma 1, è costituito dal fatto che nel primo caso non sussiste il limite temporale dei settanta anni dalla realizzazione dell’opera[33]; condizione che, viceversa, come si è detto, caratterizza quest’ultimo.

Pertanto, in linea teorica, anche impianti sportivi di recente edificazione (o, comunque, come nel caso dello stadio Meazza di Milano, integralmente rimodernati nel corso degli anni) potrebbero rientrare nell’ambito di applicazione dell’art. 10, comma 3, lett. d, del codice.

Si tratta, in altri termini, di una tipologia di vincolo di natura culturale astrattamente applicabile anche alle opere di architettura contemporanea.

 

4.- Il fatto di poter essere applicato anche agli impianti sportivi di recente costruzione accomuna il vincolo da ultimo esaminato a quello riconducibile all’art. 20, comma 2, della l. 22 aprile 1941, n. 633[34], il quale prevede che le opere architettoniche riconosciute dal MIC di “importante interesse artistico” possano essere modificate solo dall’autore[35].

Tale disposizione costituisce una deroga al principio generale, espresso nel medesimo art. 20, comma 2, secondo cui nelle opere di architettura l’autore “non può opporsi alle modificazioni che si rendessero necessarie nel corso della realizzazione” nonché “a quelle altre modificazioni che si rendesse necessario apportare all’opera già realizzata”.

Si tratta, quindi, un “temperamento” alle prerogative proprie del diritto di proprietà poste dal legislatore al fine di tutelare l’autore dell’opera architettonica.

Sul piano dell’inquadramento l’istituto in questione ha, comunque, una natura giuridica completamente diversa rispetto a quella propria dei vincoli di tutela previsti dal Codice dei beni culturali, nel senso che non ha valenza pubblicistica ma è inquadrabile unicamente all’interno del sistema di disposizioni di carattere privatistico proprio della legge sul diritto d’autore, di cui ne è, per così dire, una logica conseguenza.

Non a caso il procedimento volto al riconoscimento dell’importante interesse artistico di un’opera architettonica è attivabile non d’ufficio, ma solamente su istanza dell’interessato[36], e inoltre – come ha precisato il Consiglio di Stato[37] – il diritto in questione si estingue con la morte dell’autore dell’opera, in quanto solamente quest’ultimo può essere in grado di valutare la compatibilità dei nuovi lavori con il disegno artistico originale.

In altri termini, si tratta di una facoltà strettamente personale che – quindi – riguarda unicamente l’autore dell’opera architettonica e non i suoi eredi.

L’esclusiva attivazione del procedimento su istanza dell’artista, pur essendo pienamente coerente con la natura dell’istituto, ne costituisce, com’è evidente, un limite sotto il profilo della sua possibilità di applicazione, in quanto la conservazione del bene è – in ogni caso – subordinata alla lungimiranza dell’autore, oltre che, naturalmente, al fatto che egli sia ancora in vita[38].

Sotto altro profilo, gli stessi presupposti di natura “oggettiva” posti alla base del riconoscimento del “particolare interesse artistico” sono diversi rispetto a quanto elaborato dalla giurisprudenza a proposito dei vincoli di tutela disciplinati dal Codice dei beni culturali.

Mentre, infatti, in questo secondo caso si vuole proteggere non un’opera di ingegno di un autore, bensì una oggettiva testimonianza materiale di civiltà[39], nella prima ipotesi l’opera architettonica viene legata in modo inscindibile al progettista; prova ne è che deve possedere i seguenti caratteri: “creatività, originalità, notorietà, qualità, innovazione e sperimentazione sull’uso dei materiali e sull’applicazione delle tecniche costruttive” [40].

Con specifico riferimento agli impianti sportivi l’unico caso in cui si è avuto il riconoscimento in questione è quello riguardante lo stadio “San Nicola” di Bari, realizzato da Renzo Piano nel periodo 1987-1990[41] e soprannominato “L’Astronave” per la sua caratteristica conformazione architettonica. Viceversa la proposta di tutela del terzo anello dello stadio “Meazza” di Milano è stata di recente respinta dal MIC.

 

  1. L’effetto giuridico più rilevante derivante dall’esistenza del vincolo storico – artistico sull’impianto sportivo è costituito dall’obbligo di assoggettare l’intervento di ristrutturazione ad una valutazione preventiva di compatibilità da parte del MIC.

Come è noto il principio in questione è stabilito, in termini generali, dall’art. 21, comma 4 del codice, ai sensi del quale “l’esecuzione di opere e lavori di qualunque genere su beni culturali è subordinata ad autorizzazione del soprintendente”.

In realtà, considerato che, inevitabilmente, la ristrutturazione della struttura non può che comportare una sua demolizione (almeno di alcune sue parti) e una successiva ricostruzione, il rilascio dell’autorizzazione non rientra nell’ambito della competenza delle Soprintendenze, bensì – fatta eccezione per i casi urgenza – in quella delle Commissioni regionali per il patrimonio culturale[42].

Secondo il tradizionale, e pienamente condivisibile, insegnamento della dottrina[43], la fattispecie di cui all’art. 21 del codice va inquadrata all’interno delle figure autorizzatorie aventi essenzialmente una funzione di “controllo”, nel senso che costituisce una verifica preventiva concernente gli interventi dalla cui esecuzione potrebbe derivare un possibile danno al bene culturale[44].

Si tratta, quindi, di un provvedimento di fondamentale importanza rispetto all’esercizio delle funzioni di tutela del patrimonio culturale affidate al MIC e riconducibili all’art. 9, comma 2, della Costituzione.

La “centralità” dell’autorizzazione ministeriale nel sistema di tutela dei beni culturali e la sua natura di atto di “controllo” preventivo rispetto ai possibili interventi di modifica del bene trova conferma in una recente sentenza della Corte Costituzionale[45] ove si  precisato come il sistema normativo dei beni culturali e paesaggistici previsto dal codice – se visto da un punto di vista generale – non preveda un “divieto aprioristico di compiere interventi sui beni culturali vincolati: gli interventi sono infatti consentiti a condizione che siano compatibili con il valore culturale e paesaggistico del bene, e tale compatibilità deve essere in concreto accertata mediante il procedimento autorizzatorio”. Da ciò consegue, secondo il ragionamento della Corte, “la centralità dell’autorizzazione delle amministrazioni competenti, che è lo strumento volto al controllo della compatibilità degli interventi sul bene tutelato con il valore culturale, storico o paesaggistico espresso dallo stesso”.

Il MIC, pertanto, nell’esprimere il proprio parere riguardo al progetto di ristrutturazione dell’impianto sportivo nell’ambito della conferenza di servizi di cui all’art. 4 del d.lgs. n. 38 del 2021[46], nella sostanza dovrà valutare, sul piano strettamente “tecnico – architettonico”, la compatibilità tra la proposta di intervento di ristrutturazione dell’impianto sportivo e le esigenze di conservazione dei valori storico – architettonici propri del bene protetto che sono alla base del vincolo posto.

Si tratta, quindi, come ha avuto modo di osservare di recente il Consiglio di Stato[47], di un atto “strettamenteespressivo di discrezionalità tecnica” attraverso il quale l’intervento proposto viene messo in relazione con i valori protetti; in altre parole viene espresso un giudizio di compatibilità “tecnico” e “proprio” del caso concreto.

Anche la prevalente dottrina condivide la riconducibilità della valutazione in questione nell’ambito della discrezionalità di tipo tecnico[48]; in particolare si è osservato[49] che “l’amministrazione preposta alla tutela non deve prendere in considerazione gli altri interessi toccati, quale ne sia la natura o la meritevolezza, la convergenza o il conflitto. Non le compete, altrimenti il suo non sarebbe più un giudizio tecnico ma un esercizio di discrezionalità amministrativa”. Del resto, prosegue l’Autore, “solo la dimensione tecnica della tutela invera il principio fondamentale dell’art. 9 Cost. e consente una salvaguardia che prescinda dal cedimento per opportunità rispetto agli altri interessi. Il corretto esercizio della discrezionalità tecnica nella cura del patrimonio culturale è essenziale per la realizzazione del precetto del secondo comma dell’art. 9”.

Tutto ciò premesso, come si è accennato all’inizio del presente scritto, nel caso della ristrutturazione degli impianti sportivi, trattandosi solitamente di interventi molto complessi e fortemente impattanti sulla struttura, è frequente che si appalesi un contrasto tra il progetto presentato e la tutela degli interessi architettonici o storici propri del bene.

In altri termini, l’ammodernamento della struttura può richiedere la realizzazione di interventi che, se pure giustificati dalla necessità di adeguamento ai più recenti standard tecnici (oppure da quella di favorire una maggiore remuneratività dell’investimento sul piano economico – finanziario), vengono comunque a confliggere con la conservazione dei caratteri fondamentali del bene e/o di alcuni suoi elementi particolarmente significativi.

Tale situazione può quindi determinare una situazione di “conflittualità” tra i diversi soggetti coinvolti nella realizzazione dell’intervento, nel senso che possono trovarsi come parti in contrapposizione, da un lato, il comune proprietario del bene e proponente l’intervento e, dall’altro, il MIC; oppure le autorità pubbliche e le associazioni di cittadini costituite al fine di “difendere” l’impianto esistente soprattutto per la memoria storica che esso rappresenta.

Oltre alle complesse vicende relative agli stadi “Meazza” di Milano e “Franchi” di Firenze, si pensi a quella relativa allo stadio “Adriatico” di Pescara[50] oppure al velodromo “Maspes – Vigorelli” di Milano[51].

 

6.- La necessità di addivenire ad una soluzione normativa in grado di rendere possibile (o comunque più agevole) la ristrutturazione degli impianti sportivi soggetti a vincolo in quanto beni di interesse culturale ha indotto il legislatore ad adottare una specifica disposizione, l’art. 55 bis (“Semplificazione per interventi su impianti sportivi”), posta all’interno del d.l. n. 76 del 2020[52].

Tale disposizione viene ad inserire due commi nell’ambito dell’art. 62 del d.l. n. 50 del 2017 (convertito nella l.n. 96 del 2017), riguardante, come si è detto, le procedure di costruzione degli impianti sportivi. I due commi in questione sono da ritenersi pienamente vigenti in quanto non abrogati dall’art. 12 del d.lgs. n. 38 del 2021[53].

Nello specifico il primo dei commi (comma 1 bis) stabilisce che “Al fine di prevenire il consumo di suolo e di rendere maggiormente efficienti gli impianti sportivi destinati ad accogliere competizioni agonistiche di livello professionistico, nonché allo scopo di garantire l’adeguamento di tali impianti agli standard internazionali di sicurezza, salute e incolumità pubbliche, il soggetto che intenda realizzare gli interventi di costruzione o di ristrutturazione dei medesimi impianti sportivi può procedere anche in deroga agli articoli  10, 12, 13, 136 e 140 del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004 n. 42, e alle eventuali dichiarazioni di interesse culturale o pubblico già adottate, nel rispetto dei soli specifici elementi strutturali, architettonici o visuali di cui sia strettamente necessaria a fini testimoniali la conservazione o la riproduzione anche in forme diverse da quella originaria. L’individuazione di tali elementi, qualora presenti, è rimessa al Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, il quale ne indica modalità e forme di conservazione, anche distaccata dal nuovo impianto sportivo, mediante interventi di ristrutturazione o sostituzione edilizia volti alla migliore fruibilità dell’impianto medesimo. Il provvedimento di cui al periodo precedente è adottato entro il termine di novanta giorni dalla richiesta del proprietario o del concessionario dell’impianto sportivo, prorogabile una sola volta di ulteriori trenta giorni per l’acquisizione di documenti che non siano già in possesso della sovrintendenza territorialmente competente e che siano necessari all’istruttoria. Decorso tale termine senza che il Ministero abbia completato la verifica, il vincolo di tutela artistica, storica e culturale ricadente sull’impianto sportivo viene meno e cessano gli effetti delle dichiarazioni di interesse culturale eventualmente già adottate”.

Il successivo (comma 1 ter) inoltre precisa che “nell’adozione del provvedimento di cui al comma 1 bis, il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo tiene conto che l’esigenza di preservare il valore testimoniale dell’impianto è recessiva rispetto all’esigenza di garantire la funzionalità dell’impianto medesimo ai fini della sicurezza, della salute e della incolumità pubblica, nonché all’adeguamento degli standard internazionali e della sostenibilità economico-finanziaria dell’impianto. La predetta esigenza prevalente rileva anche ai fini della valutazione di impatto ambientale e di compatibilità paesaggistica dell’intervento”.

 

7.- Com’è evidente già ad una prima lettura si tratta di una norma di una certa complessità, anche se, comunque, la sua finalità è chiara: semplificare la procedura di ammodernamento degli impianti sportivi soggetti a vincolo di tutela di natura storico-artistica (o paesaggistica) introducendo un procedimento ad hoc per accertare (o ridefinire) i contenuti del vincolo stesso in deroga a quanto previsto dagli artt. 10, 12 e 13, 136 e 140 del codice.

In questo senso la disposizione in questione si inserisce nell’ambito di quella tendenza della legislazione, ben evidenziata dalla dottrina[54], volta a stabilire procedure di carattere semplificato e accelerato per cercare, in un certo qual modo, di “depotenziare” i possibili effetti derivanti dalla presenza del vincolo sul bene[55].

Il procedimento introdotto, infatti, ha lo scopo fondamentale di far sì che il MIC individui gli “specifici elementi strutturali, architettonici o visuali di cui sia strettamente necessaria a fini testimoniali la conservazione o la riproduzione anche in forme diverse da quella originaria”.

Ad esempio, nel caso relativo allo stadio “Franchi” di Firenze (primo esempio di applicazione della nuova disposizione), il MIC, con il parere del 15 gennaio 2021, ha ritenuto elementi essenziali di cui si ritiene necessaria la conservazione: “la sottile, snella pensilina nella sua forma originaria posta a copertura della tribuna centrale; le scale elicoidali di accesso alla Maratona e alle curve (Fiesole e Ferrovia); la torre di Maratona; l’anello strutturale originario delle campate standard costituite dal sistema pilastro – trave sagomata, su cui insistono le gradinate e che nella loro reiterata successione definiscono, anche quale importante elemento visuale, l’aspetto esterno dello stadio”.

La conservazione dei suddetti “elementi” è, peraltro, resa possibile non solo nelle forme tradizionali (mantenimento nel luogo in cui si trovano), ma anche attraverso la “riproduzione in forme diverse da quella originaria” oltre che in altri luoghi rispetto a quello in cui essi sono attualmente ubicati (“anche distaccata dal nuovo impianto sportivo”).

In altri termini, l’effetto dell’art. 55 bis è quello di venire a limitare la possibile portata del vincolo di tutela, nel senso che esso non riguarda più il bene nel suo complesso ma solamente alcuni suoi elementi ritenuti particolarmente qualificanti e rappresentativi; di conseguenza, in tal modo, vengono resi possibili interventi di trasformazione che secondo gli ordinari criteri previsti dal codice non lo sarebbero.

Si tratta, quindi, di un regime “speciale” di disciplina posto in deroga a quanto previsto dal Codice dei beni culturali e riguardante, esclusivamente, una specifica tipologia di beni: gli impianti sportivi la cui procedura di ristrutturazione è disciplinata dal d.lgs. n. 38 del 2021 e che ha l’effetto di determinare la “ridefinizione” del vincolo sul piano dei suoi contenuti, e, conseguentemente, delle sue conseguenze sul piano giuridico.

Ciò premesso, va comunque rilevato che quello in esame non costituisce il primo caso in cui il legislatore ha introdotto delle procedure di natura “speciale” riguardo agli interventi da eseguirsi sui beni soggetti a vincolo di tutela di natura storico – artistica.

Si pensi all’art. 4 della legge n. 13 del 9 gennaio 1989 relativo all’eliminazione delle barriere architettoniche, il quale prevede che l’autorizzazione possa essere negata solo ove non sia possibile realizzare le opere senza un “serio pregiudizio del bene tutelato” (comma 4) e che il diniego debba essere motivato “con la specificazione della natura e della serietà del pregiudizio, della sua rilevanza in rapporto al complesso in cui l’opera si colloca e con riferimento a tutte le alternative eventualmente prospettate dall’interessato[56] (comma 5).

Sebbene i contenuti delle due disposizioni siano comunque strutturalmente diversi, anche in questa fattispecie l’effetto pratico della norma è quello di rendere autorizzabili interventi che secondo le normali regole non potrebbero essere assentiti in ragione della loro incompatibilità con il vincolo[57].

Anche per ciò che attiene agli aspetti procedimentali l’art. 55 bis suscita perplessità in quanto si prevede che trascorsi novanta giorni dalla presentazione della istanza da parte del proprietario o del concessionario dell’impianto[58]l’effetto della mancata risposta dell’amministrazione sia quello di determinare una caducazione “automatica” del vincolo di tutela preesistente sul bene. Secondo la norma, infatti, “decorso tale termine il vincolo di tutela artistica, storica e culturale ricadente sull’impianto sportivo viene meno e cessano gli effetti delle dichiarazioni di interesse culturale eventualmente già adottate”.

La “caducazione” automatica del vincolo appare una scelta discutibile in quanto viene a privare il bene (divenuto non più di interesse culturale) di qualsiasi forma di tutela; si tratta, quindi, di un effetto ancora più incisivo rispetto a quello derivante dal “silenzio assenso”, il cui utilizzo in relazione ai c.d. interessi “sensibili”, tra i quali rientra senza dubbio anche quello concernente la tutela del patrimonio culturale, ha peraltro, com’è noto, provocato perplessità da parte della dottrina[59].

Sotto altro profilo, un ulteriore elemento di problematicità insito nella norma è costituito dal fatto che essa viene a predefinire una rigida gerarchia tra i diversi interessi pubblici coinvolti nel procedimento, in quanto, il MIC, nell’adottare il provvedimento di propria competenza, dovrà tener conto che “l’esigenza di preservare il valore testimoniale dell’impianto è recessiva rispetto all’esigenza di garantire la funzionalità dell’impianto medesimo ai fini della sicurezza della salute e della incolumità pubbliche, nonché dell’adeguamento agli standard internazionali e della sostenibilità economico – finanziaria dell’impianto”.

In altre parole, la ponderazione dei diversi possibili interessi in contrasto è già decisa dal legislatore, per così dire, “a monte”, e all’autorità amministrativa spetta unicamente una valutazione di natura puramente tecnica: individuare i “soli specifici elementi strutturali, architettonici o visuali di cui sia strettamente necessaria a fini testimoniali la conservazione o la riproduzione”.

Tra l’altro, e questo appare il punto più problematico, il suddetto bilanciamento degli interessi è decisamente posto a sfavore di quello concernente la tutela del patrimonio storico – artistico (riconducibile all’art. 9, comma 2, della Costituzione), che viene quasi del tutto sacrificato a vantaggio di altri quali la sicurezza, la salute e l’incolumità pubblica nonché la sostenibilità economico – finanziaria dell’intervento proposto.

Infatti, questi ultimi, nel contesto della norma in questione, acquistano una posizione del tutto prioritaria rispetto a quello concernente la tutela del patrimonio storico e artistico con la conseguenza che viene ad essere necessariamente leso il principio di “intangibilità” o “non disponibilità” dell’interesse culturale o paesaggistico[60].

Anche sotto questo profilo, quindi, potrebbe evidenziarsi un problema di legittimità costituzionale della suddetta disposizione in considerazione del fatto che la Corte Costituzionale, anche con riferimento al conflitto tra interessi “primari” (come sono sicuramente anche quelli riguardanti la tutela dell’ambiente o del patrimonio storico artistico e riconducibili all’art. 9, comma 2, della Costituzione)[61], ha costantemente affermato la necessità che vi sia un “adeguato” bilanciamento da parte del legislatore ordinario in modo da evitare il completo sacrificio di uno di essi.

Tale necessario bilanciamento, che nel caso in questione appare quanto mai dubbio, costituisce – in fondo – l’altra faccia della inesistenza di una gerarchia di valori predeterminati in Costituzione[62].

 

  1. – Nei precedenti paragrafi si è cercato di evidenziare come la decisione di ristrutturare un impianto sportivo di interesse storico e/o architettonico, oltre alle inevitabili problematiche di carattere urbanistico e, soprattutto, finanziario, può presentare alcune difficoltà derivanti dal possibile conflitto tra le esigenze di tutela del bene e quelle di valorizzazione volte a favorire una sua migliore fruizione e utilizzazione nonché di redditività sul piano economico – finanziario.

Tale problematica, pur essendo tipica del nostro Stato (considerata soprattutto l’elevata età media degli impianti sportivi e il fatto che la maggioranza di essi sono vincolati), talvolta si presenta comunque anche all’estero.

Si pensi, ad esempio, all’acceso dibattito provocato dal progetto del nuovo stadio dell’Everton presso la “Bramley – Moore Dock” ubicato all’interno dell’area portuale di Liverpool, sito protetto anche dall’UNESCO ai sensi della Convenzione del 1972: “Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage”[63].

Tutto ciò può portare a contrasti riguardo alla decisione da assumere sia tra le diverse autorità pubbliche titolari delle funzioni amministrative (MIC, enti locali, etc.) che, soprattutto nel caso si decida di demolire integralmente l’impianto preesistente, tra queste e le associazioni di cittadini, solitamente schierati a “difesa” di quest’ultimo.

Sotto questo profilo, la recente innovazione legislativa di cui 55 bis del decreto “semplificazioni” (c.d. “sblocca stadi”) – pur partendo da finalità comunque condivisibili – come si è in precedenza esposto[64] non appare una scelta soddisfacente per diverse ragioni, tra cui, in via prioritaria, quella concernente la forte limitazione delle funzioni concernenti la tutela del bene culturale.

Diversamente, la soluzione al contrasto tra i diversi interessi coinvolti nell’intervento di ammodernamento non potrà che partire dall’osservanza dei principi fondamentali espressi dal Codice dei beni culturali, in primis la regola di cui all’art. 6, comma 2°, ai sensi del quale “la valorizzazione è attuata in forme compatibili con la tutela e tale da non pregiudicarne le esigenze”.

Tale norma esprime, in termini inequivocabili, il principio di “prevalenza” della tutela sulla valorizzazione; principio che trova conferma anche da altre disposizioni dello stesso codice, nello specifico l’art. 1, comma 6: “le attività concernenti la conservazione, la fruizione e la valorizzazione del patrimonio culturale … sono svolte in conformità alla normativa di tutela” e l’art. 2, comma 4°: “i beni del patrimonio culturale di appartenenza pubblica sono destinati alla fruizione della collettività, compatibilmente con le esigenze di uso istituzionale e sempre che non vi ostino ragioni di tutela”.

In altri termini, riguardo alla funzione di tutela, direttamente riconducibile all’art. 9, comma 2, della Costituzione, come è stato osservato dalla dottrina[65], il codice esprime una vera e propria relazione di sovraordinazione gerarchica rispetto a quella di valorizzazione posta al fine di assicurare la prevalenza della prima rispetto alla seconda.

In questo contesto il ruolo del MIC (soggetto preposto istituzionalmente all’esercizio delle funzioni di “tutela” del bene culturale) previsto nell’ambito della conferenza di servizi di cui all’art. 4 del d.lgs. n. 38 del 2021 è di fondamentale importanza e – quindi – non può assolutamente essere marginalizzato attraverso l’adozione di procedure tese a ridurre gli effetti del vincolo sul bene culturale.

Ciò premesso, l’indiscutibile prevalenza del principio di tutela non va comunque letta e interpretata come una “aprioristica” incompatibilità tra le esigenze di questa e quelle derivanti dalla valorizzazione, nel senso che entrambe sottendono obiettivi che, seppure diversi, sovente possono essere conciliati soprattutto attraverso una corretta analisi dell’intervento sul piano sia edilizio che urbanistico.[66]

Del resto, le funzioni di tutela e valorizzazione, pur esprimendo “aree di intervento diversificate”, si trovano comunque in un rapporto di “ontologica e teleologica contiguità”[67], anche perché entrambe, ai sensi dell’art. 1, comma 2, del codice, “concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura”.

Di conseguenza – nell’ambito del procedimento di approvazione del progetto di cui al d.lgs. n. 38 del 2021, attraverso una visione dell’intervento non settoriale ma di carattere complessivo, le varie amministrazioni coinvolte saranno chiamate a ricercare, sul piano tecnico-architettonico, le soluzioni che, nel contempo, assicurino sia il mantenimento dei fondamentali valori testimoniali e/o architettonici del bene che, nei limiti del possibile, anche la sua valorizzazione (sotto tutti i suoi possibili aspetti).

I diversi esempi di ristrutturazione integrale di impianti soggetti a tutela avvenuti negli ultimi anni sia in Italia (si prenda lo stadio “Olimpico” di Torino o l ”Atleti Azzurri d’Italia” di Bergamo) che all’estero (ad esempio , “Highbury” a Londra) oltre ai numerosi progetti in corso (ad esempio lo stadio “Franchi” di Firenze o il “Dall’Ara” di Bologna), dimostrano che, attraverso un “approccio” sul piano tecnico volto alla ricerca delle possibili soluzioni (e non degli aspetti di contrasto), spesso è possibile fare coesistere le diverse esigenze.

Del resto le moderne tecniche di costruzione, proprio attraverso una corretta combinazione del “nuovo” con il “preesistente”, sovente consentono di realizzare ottimi progetti di riqualificazione sia sul piano strutturale che su quello urbanistico[68].

 

  1. Se si guarda al problema relativo alla realizzazione di un nuovo impianto sportivo dal punto di vista del perseguimento degli interessi generali rimane comunque il fatto che la scelta di ristrutturare, o comunque di ammodernare, l’impianto preesistente (mantenendone intatti i caratteri storico – testimoniali e architettonici fondamentali), ove tecnicamente possibile, appare di gran lunga preferibile rispetto alla costruzione di una nuova struttura in altro luogo.

Infatti, oltre ai vantaggi in termini di minor consumo di suolo[69], essa consente il mantenimento “in vita” del bene culturale nel suo contesto urbanistico – territoriale, evitando – tra l’altro – il fenomeno, purtroppo spesso presente, di impianti non più utilizzati e quindi destinati ad una rapida obsolescenza nel corso del tempo.

Si pensi, ad esempio, al caso dello stadio “Flaminio” di Roma, pregevole opera architettonica progettata dall’Arch. Pier luigi Nervi in occasioni delle Olimpiadi di Roma del 1960 e da alcuni anni in stato di evidente abbandono.

Del resto, la soluzione di riqualificare l’impianto esistente gode anche del favor del legislatore, ribadito anche nell’art. 4, comma 14, del d.lgs. n. 38 del 2021, secondo il quale “gli interventi di cui al presente decreto, laddove possibile, sono realizzati, prioritariamente, mediante il recupero degli impianti esistenti o relativamente a impianti localizzati in aree già edificate”.

Inoltre, essendo la gran parte degli impianti sportivi di proprietà comunale, la scelta di riqualificare la struttura esistente potrebbe essere resa possibile anche grazie ad un intervento finanziario pubblico, in aggiunta a quello proveniente da imprenditori privati, realizzabile secondo diverse modalità (come, ad esempio, attraverso incentivi di natura fiscale).

In tal modo, infatti, potrebbero nascere “virtuose” forme di collaborazione pubblico-privato sia nella fase di ristrutturazione del bene culturale che in quella successiva di gestione[70].

Va infatti considerato che, almeno per gli impianti sportivi di maggiore importanza dal punto di vista storico – architettonico, la ristrutturazione avrebbe riflessi positivi non solo sulla gestione economico – finanziaria del bene in sé (a vantaggio della società sportiva alla quale è affidato in gestione) ma anche a livello di sviluppo turistico e urbanistico dell’area all’interno della quale esso è ubicato.

Detto in altre parole, l’impianto sportivo potrebbe essere pensato non solo come singolo bene di interesse culturale da tutelare e valorizzare, ma – piuttosto – come il fulcro fondamentale attorno al quale realizzare la riqualificazione e lo sviluppo urbanistico di un intero quartiere se non dell’intera città.

In questo senso la scelta operata dal recente PNRR (“piano nazionale di ripresa e resilienza“) di destinare un contributo per la ristrutturazione dello stadio “Franchi” di Firenze (senza dubbio uno degli impianti di più pregevole fattura sul piano storico-architettonico), in quanto inserita in questa logica, è da ritenersi pienamente condivisibile[71].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ABSTRACT

 

Lo scritto si propone di analizzare il tema relativo al problema del riammodernamento degli impianti sportivi di interesse storico – architettonico. Infatti numerose strutture esistenti in Italia, in quanto beni di interesse culturale, risultano essere vincolate ai sensi degli artt. 10 ss. del d.Lgs. n. 42 del 2004 (“Codice dei beni culturali e del paesaggio”) e questo spesso rende difficili le procedure di ristrutturazione, come è dimostrato da alcuni recenti casi esaminati (es. stadi di Firenze e Milano). All’interno di questo quadro viene inoltre analizzato il recente art. 55 bis del decreto “semplificazione” il quale prevede una procedura di carattere “speciale” per limitare gli effetti dei vincoli posti sulle opere in questione. Si tratta, peraltro, di una procedura che – pur mossa da finalità pienamente condivisibili – presenta alcuni dubbi di legittimità costituzionale. La conclusione è nel senso che l’intervento di ristrutturazione dell’impianto sportivo, attraverso una visione organica sul piano architettonico, dovrà cercare di contemperare le esigenze di tutela con quelle di valorizzazione del bene.

 

This article is aimed at analizing the problem of renovation of sport facilities of historic and architectonical interest. As a matter of fact, in Italy many existing buildings – as assets of cultural interest – are bound by Decree n. 42 of 2004 (“Codice dei beni culturali e del paesaggio”), which make renovations difficult to be carried out, as a few study cases have recently showed (f.e. the cases of Milan and Florence stadium). Further more, i will study the recent article 55 bis of the “Simplification Decree” witch foresees a “special” procedure in order to limit the effects of the bindings on the building under discussion. Besides, although its goal is entirily acceptable, such a procedure raises some questions regardind constitutional legitimacy. The conclusion is that the restructuring measures of the sport facilities must meet the needs of preservation and valorization of cultural heritage.  

 

[1] Tra gli stadi di maggiore notorietà il più “anziano” è il “Ferraris” di Genova, realizzato nel 1911, anche se in seguito più volte ristrutturato. Per un interessante “viaggio” storico tra gli stadi Italiani di veda ALLOTTI, Andare per stadi, il Mulino, Bologna, 2018.

[2] Per una panoramica dei più interessanti e recenti progetti architettonici degli stadi di calcio si rinvia alla rivista www.archistadia.it.

[3] Recante “Attuazione dell’art. 7 della l. 8 agosto 2019 n. 86 recante misure in materia di riordino e riforma delle norme di sicurezza per la costruzione e l’esercizio degli impianti sportivi e della normativa in materia di ammodernamento o costruzione di impianti sportivi”.

[4] Sul punto si rinvia alla trattazione del successivo paragrafo n. 6.

[5] Quella della introduzione di procedure “speciali” per la ristrutturazione degli stadi non è comunque una novità; si pensi, in particolare, al d.l. 3 gennaio 1987, n. 2 convertito nella l. l. 6 marzo 1987, n. 65, riguardante i mondiali di “Italia 90” (sul tema si rinvia a PELLIZZER, Gli stadi di “Italia 90”: i modelli esecutivi e le scelte procedimentali, in Amministrare, 1991, 1, 137 ss.

[6] Sul caso relativo allo stadio “Friuli” si veda COEN – ZORINO, Ristrutturazione e gestione di un impianto sportivo: un caso di valorizzazione <<atipica>>, in Riv.giur.ed., 2016, 1, 43 ss.

[7] Fa eccezione il caso dello stadio “Olimpico” di Roma, di proprietà del C.O.N.I.

[8] Sulla dicotomia tutela/valorizzazione nei beni culturali si rinvia ai numerosi scritti di L.CASINI; da ultimo, C.Barbati-M.Cammelli-L.Casini-G.Piperata-G.Sciullo (a cura di), Diritto del patrimonio culturale, Il Mulino, Bologna, 2020, pag. 195.

[9] Com’è noto, tra i vari aspetti in cui può estrinsecarsi la “valorizzazione” del bene culturale vi è per l’appunto anche quello della “fruizione”, che, in qualche modo, costituisce l’anello di congiunzione tra la conoscenza e la valorizzazione del bene. Non a caso, già Massimo Severo Giannini, nel suo fondamentale scritto degli anni settanta: I beni culturali, in Riv.trim.dir.pubbl., 1976, 1, 3 ss., osservava che il bene culturale non è tale in quanto bene di “appartenenza”, ma di “fruizione”; in altre parole, i beni culturali trovano la loro essenzialità proprio nella loro fruizione e uso generale (SEVERINI, La valorizzazione dei beni culturali, in Riv.giur.urb., 2013, 1, pag. 241). Del resto, lo stesso Codice dei beni culturali e del paesaggio, nel descrivere i contenuti del principio di valorizzazione (art. 6) espressamente afferma che essa “consiste nell’esercizio delle funzioni e delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso”. L’imprescindibile legame tra valorizzazione e fruizione è stato inoltre sottolineato dalla Corte Costituzione nella sentenza n. 9 del 2004 (in tema di attività di restauro dei beni culturali), che, dopo aver distinto tra i diversi significati del termine valorizzazione, ha precisato che “la valorizzazione è diretta soprattutto alla fruizione del bene”.

[10] Sul punto si rinvia al successivo paragrafo n. 9.

[11] Ciò non significa che la “fruizione” debba farsi rientrare unicamente nell’ambito delle funzioni di “valorizzazione” e non in quelle in quelle inerenti la “tutela”; in tal senso si rinvia a SCIULLO, in C.Barbati-M.Cammelli-L.Casini-G.Piperata-G.Sciullo (a cura di), Diritto del patrimonio culturale, cit., pag. 149, il quale osserva: “sicuramente l’assicurare le migliori condizioni di fruizione pubblica è finalità propria della valorizzazione, ma la fruizione costituisce il fine ultimo della protezione e conservazione e quindi della tutela”.

[12] D.l. n. 76 del 16 luglio 2020 recante “Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale” convertito, con modificazioni, nella l.n. 120 dell’11 settembre 2020, su cui si veda il successivo paragrafo n. 6.

[13] Provvedimento del 13 maggio 2020 (sulle motivazioni del suddetto provvedimento si veda subito oltre nel testo).

[14] Il MIC <<Ministero della cultura>> è subentrato al MIBACT ai sensi dell’art. 6 del d.l. 1 marzo 2021 n. 22, convertito, con modificazioni, nella l. 22 aprile 2021, n. 55.

[15] Il vincolo riguardava la tribuna, realizzata nel 1959 su progetto dell’arch. Julio Fuentes, e il sedime di pista. Inoltre, al fine di assicurare le condizioni di prospettiva e di visuale dell’impianto era stato proposto anche un vincolo “indiretto” sull’area circostante ai sensi dell’art. 45 del codice.

[16] Pur parlando la norma letteralmente di interesse “artistico” tale espressione può ritenersi ricomprenda anche l’interesse più strettamente di tipo “architettonico”; sul punto si rinvia a MONTI, L’architettura come forma dell’arte: fra libertà e tutela, in Aedon, 2019, n. 1.

[17] Come nel caso del velodromo “Maspes – Vigorelli”, vincolato con d.m. 3 ottobre 2013.

[18] In particolare il comma 1 dell’art. 12 così recita: <<Le cose indicate all’articolo 10, comma 1, che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni, sono sottoposte alle disposizioni della presente parte fino a quando non sia stata effettuata la verifica di cui al comma 2>>.

[19] Com’e’ noto il limite dei settanta anni, storicamente presente da sempre nella nostra legislazione (anche se in precedenza era di cinquanta anni), è spiegabile sulla base di due ordini di ragioni: l’esigenza di non intralciare il commercio delle opere d’arte contemporanee e la necessità di evitare il giudizio affrettato sul pregio artistico di opere  di autori viventi o di recente esecuzione; sul punto si veda ALIBRANDI – FERRI, I beni culturali e ambientali, Giuffrè, Milano, 2001, pag. 207.

[20] Sez. IV, sentenza 14 ottobre 2015, n. 4747.

[21] In questo senso TAR Lazio, Roma, sez. II quater, 14 settembre 2020, n. 9571; la sentenza fa riferimento al caso relativo al “Velodromo Olimpico” costruito nel 1953 in vista delle Olimpiadi di Roma del 1960 ma successivamente completamente demolito.

[22] Provvedimento citato nella precedente nota n. 13.

[23] Sul punto, nonché, più in generale sul sistema di graduazioni dell’interesse storico artistico, si veda GABBANI, Bene iudicat qui bene distinguit: la nozione di “interesse artistico” nella legislazione dei beni culturali, in Riv.giur.urb., 2019, 4, 689 ss.

[24] Art. 10, comma 3, lett. a). Sul punto la giurisprudenza è consolidata; tra le tante decisioni si veda Consiglio di Stato, Sez. VI, 16 luglio 2015, n. 3560.

[25] Cfr. AICARDI, I beni culturali pubblici. Individuazione, protezione e conservazione, circolazione giuridica, fruizione pubblica, in R.Rolli-F.Astone-F.Manganaro-F.Saitta (a cura di), I beni pubblici tra titolarità e funzione, Cedam, Padova, 2018, 99 ss.

[26] In questo senso Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 maggio 2017 n. 2597.

[27] TAR Lazio, Roma, sez. II quater, sentenza 30 ottobre 2018, 10461.

[28] TAR Lazio, Roma, sez. II quater, sentenza 5 ottobre 2015, n. 11477 del 2015.

[29] Giurisprudenza consolidata; da ultimo Consiglio di Stato, sez. VI, 14 giugno 2017, n. 2920 riguardante il caso del cinema “America” di Roma, su cui sui veda MARI, L’ex cinema America: la tutela dell’architettura contemporanea tra Codice dei beni culturali e del paesaggio e legge sul diritto d’autore, in Riv.giur.ed., 2020, 4, 985 ss.

[30] Milano, sez. IV, sentenza 24 febbraio 2017, n. 443.

[31] Pescara, sez. I, 9 gennaio 2017, n. 19.

[32] Milano, sez. II, sentenza 30 luglio 2018, n. 1875.

[33] L’art. 10, comma 5 del codice, infatti, nel prevedere il suddetto criterio, opera un richiamo solamente all’art. 10, comma 1 e alle lettere a) ed e) del comma 3.

[34] “Protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio”.

[35] Sul piano procedimentale l’istituto in questione è attribuito alla competenza della “Direzione generale arte e architetture contemporanee e periferie urbane”.

[36] Infatti l’art. 15, comma 2, del r.d. 18 maggio 1942, n. 1369 (Regolamento di esecuzione della l.n. 633 del 1941), espressamente prevede che “Il Ministro procede all’accertamento su domanda dell’autore”. Il suddetto principio è stato poi confermato dalla giurisprudenza. Da ultimo si veda TAR Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 8 luglio 2015, n. 668.

[37] Sez. VI, sentenza 15 aprile 2008, n. 1749.

[38] Sulle contraddittorietà e sui limiti dell’istituto in questione si veda MONTI, L’architettura come forma d’arte, cit.

[39] In questo senso, da ultimo, Consiglio di Stato, sez. VI, 4 settembre 2020, n. 5357.

[40] Così si esprime la circolare del MIC 23 dicembre 2016 n. 5 avente ad oggetto: “dichiarazione di riconoscimento del particolare carattere artistico delle opere di architettura contemporanea, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 20 della legge 22 aprile 1941, n. 633 riguardante la “Protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio””.

[41] Provvedimento del MIC del 18 maggio 2007 con la seguente motivazione: “L’opera è riconosciuta di indiscussa qualità architettonica e rappresenta un’evoluzione del tipo edilizio di pertinenza sia per lo studio della forma planimetrica e distributiva delle gradinate, delle strutture di servizio e dell’accessibilità che per le soluzioni strutturali adottate.

[42] Art. 47, comma 2, lett. d, del d.p.c.m. 2 dicembre 2019, n. 169, ove si prevede che la Commissione regionale per il patrimonio culturale “autorizza gli interventi di demolizione, rimozione definitiva, nonché di smembramento di collezioni, serie e raccolte, da eseguirsi ai sensi dell’art. 21, comma 1, lett. a), b), c) del codice, fatta eccezione per i casi urgenza, nei quali l’autorizzazione è rilasciata dalla competente Soprintendenza, che informa contestualmente il segretario generale”.

[43] Espressa fin dal fondamentale scritto di GIANNINI, I beni culturali, cit.,  3 ss.

[44] Si tratta di un orientamento del tutto prevalente; ad esempio si veda BALDI, in G.Caia (a cura di), Il testo unico sui beni culturali e ambientali, Giuffrè, Milano, 2000, 37 ss.

[45] Sentenza 3 marzo 2021, n. 29, punto 4.2. del considerato in diritto. La sentenza ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale di alcune disposizioni della l.r. Puglia n. 20 del 1998 in tema di “turismo rurale”.

[46] Che disciplina le “Misure di concentrazione, accelerazione e semplificazione” del procedimento di ristrutturazione e ammodernamento dell’impianto sportivo. Nello specifico si prevede che la conferenza di servizi decisoria si svolga in forma semplificata e in modalità “asincrona” ai sensi dell’articolo 14 bis, comma 1, della l. n. 241 del 1990; il verbale conclusivo di approvazione del progetto costituisce dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza dell’opera. Nell’ipotesi in cui la conferenza di servizi non si concluda con la valutazione favorevole del progetto, il soggetto proponente, sulla base delle motivate osservazioni espresse nel verbale conclusivo della conferenza di servizi, può presentare una proposta modificata.

[47] Sez. IV, 29 marzo 2021 n. 2640; la sentenza fa riferimento all’autorizzazione paesaggistica ma il ragionamento può essere esteso anche all’interesse storico – artistico.

[48] Sul punto si veda SEVERINI, Tutela del patrimonio culturale, discrezionalità tecnica e principio di proporzionalità, in Aedon, 2016, n. 3 il quale osserva come “tutela del patrimonio culturale e discrezionalità tecnica da sempre, per la giurisprudenza del Consiglio di Stato e per la dottrina, rappresentano un binomio inscindibile”. Nello stesso senso BOSCOLO, in M.A.Sandulli (a cura di), Codice dei beni culturali e del paesaggio, III edizione, Giuffrè, Milano, 2019, 304.

[49] SEVERINI, Op.ult.cit.

[50] TAR Abruzzo, Pescara, sez. I, sentenza 9 gennaio 2017, n. 19.

[51] TAR Lombardia, Milano, sez. IV, sentenza 24 febbraio 2017, n. 443.

[52] C.d. “decreto semplificazioni”, cit. alla precedente nota n. 12.

[53] Viceversa risultano espressamente abrogati i commi 1, 2, 2 bis, 3, 4, 5, 5 bis e 5 ter del medesimo art. 62.

[54] Sul punto si veda CARPENTIERI, Semplificazione e tutela, in Aedon, 2016, 3.

[55] Non a caso nel “gergo” giornalistico la norma in questione è stata definita come la c.d. “sblocca – stadi”.

[56] Per un’analisi della norma in questione si veda PELLIZZER, Commento agli artt. 4-6 della legge 9 gennaio 1989, n. 13, in Le nuove leggi civili commentate, 1991, 357 ss.

[57] In questo senso SCIULLO, A proposito delle valutazioni di compatibilità rispetto a vincoli storico-artistici e paesaggistici, in Aedon, 2018, n.2.

[58] Termine prorogabile, una sola volta, di ulteriori trenta giorni per l’acquisizione di documenti che non siano già in possesso della sovrintendenza territorialmente competente e che siano necessari all’istruttoria.

[59] Per un inquadramento sulle complesse problematiche concernenti la previsione del silenzio assenso con riferimento agli interessi sensibili, si rinvia agli scritti di MARZARO, Coordinamento tra amministrazioni e silenzio – assenso e SCIULLO, Interessi differenziati e procedimento amministrativo, rispettivamente in Riv.giur.urb., 2016, 1, 41 ss e 58 ss.

[60] In questo senso, con specifico riferimento alla legge n. 13 del 1989, si veda SCIULLO, A proposito delle valutazioni di compatibilità rispetto a vincoli storico-artistici e paesaggistici, cit.

[61] Sull’analisi delle pronunce della Corte Costituzionale sul tema si rinvia a CARPENTIERI, Semplificazione e tutela, cit., nota n. 4.

[62] Fondamentale, in tal senso, è la nota sentenza relativa al caso “ILVA” (9 maggio 2013, n. 85) ove si è precisato che la nostra Costituzione “richiede un continuo e vicendevole bilanciamento tra principi e diritti fondamentali senza pretesa di assolutezza per nessuno di essi .. //.. Il punto di equilibrio, proprio perché dinamico e non prefigurato in anticipo, deve essere valutato – dal legislatore nella statuizione delle norme e dal giudice delle leggi in sede di controllo – secondo criteri di proporzionalità e di ragionamento tali da non consentire un sacrificio del loro nucleo essenziale”. Successivamente il principio è stato confermato da altre sentenze tra cui quella del 15 dicembre 2016, n. 267. In dottrina sulla complessa tematica in questione si veda MORRONE, voce Bilanciamento (giustizia costituzionale), in Enc.dir., Annali, II, Giuffrè, Milano, 2008, 185 ss.

[63] Più in particolare il sito tutelato dall’UNESCO è denominato “Liverpool – Maritime Mercantile City” e la iscrizione all’interno della World Heritage List è avvenuta nel 2004 (dal 2012 il sito è stato iscritto all’interno della List of World Heritage in Danger). Il World heritage Committee dell’UNESCO, nel documento WHC/21/44.COM/7 A del 21 giugno 2021 (pag. 55 – 56), ha ritenuto la proposta di realizzazione dello stadio dell’Everton “completely unacceptable” a causa del suo “adverse impact on the autenticity and integrity” del sito.

[64] Sul punto si rinvia al precedente paragrafo n. 7.

[65] SEVERINI, Commento all’art. 6, in M.A.Sandulli (a cura di), Codice dei beni culturali e del paesaggio, cit., pag. 70 e la numerosa dottrina ivi citata. Pur un inquadramento, anche di carattere storico, dell’evoluzione delle funzioni di tutela e valorizzazione di rinvia a AICARDI, L’ordinamento amministrativo dei beni culturali. La sussidiarietà nella tutela e nella valorizzazione, Giappichelli, Torino, 2002.

[66] In questo senso VAIANO, Commento all’art. 6, in G.Trotta – G.Caia – N.Aicardi (a cura di),  Codice dei beni culturali e del paesaggio, Le nuove leggi civili commentate, 2005, n.5/6, pag. 1096, secondo il quale va comunque superata “l’idea di una contrapposizione pratica e concettuale  tra il conservare ed il valorizzare, quali fossero i termini confliggenti di un dilemma radicale e non invece, entrambi, obiettivi (parimenti) imprescindibili da perseguire, che sarebbe vano tentare di sciogliere in un’alternativa tra estremi, occorrendo piuttosto interrogarsi sulle modalità operative, sui protocolli tecnici e sui criteri di compatibilità da porre a guida della valorizzazione che possano consentire la loro conciliazione”.

[67] Così si è espressa la corte Costituzionale nella sentenza n. 140 del 9 luglio 2015.

[68] Dal punto di vista architettonico è infatti possibile intervenire in vari modi su un impianto sportivo esistente; ad esempio attraverso una “ristrutturazione/integrazione”; una “ricucitura”; una “conservazione” e una “trasformazione/ricostruzione”.

[69]Sul problema del consumo di suolo, in dottrina, si veda URBANI, A proposito della riduzione del consumo di suolo, in Riv.giur.ed., 2016, 227 ss.; CARPENTIERI, Il “consumo” del territorio e le sue limitazioni. La “rigenerazione urbana”, in Riv.giur.urb., 4, 534 ss.

[70] Un interessante esempio di collaborazione pubblico – privato è quello che ha consentito la ristrutturazione dello stadio “Friuli” di Udine; sul punto si veda COEN – ZORINO, Ristrutturazione e gestione di un impianto sportivo: un caso di valorizzazione <<atipica>>, cit. In termini più generali sulla collaborazione pubblico – privato nei beni culturali, si rinvia alle riflessioni di CAMMELLI, in C.Barbati-M.Cammelli-L.Casini-G.Piperata-G.Sciullo (a cura di), Diritto del patrimonio culturale, cit., pag. 28 ss.

[71] Più in dettaglio il PNRR destina 95 milioni di euro per la riqualificazione del Franchi inserendo l’opera tra i 14 interventi strategici denominati “Grandi attrattori culturali”.