Attività logistica ed oneri di urbanizzazione – Cons. St., Sez. II, sent. n. 5297/2022
Cons. St. Sez. II sent. n. 5297-2022
Premessa
Con la recente sentenza n. 5297 pubblicata lo scorso 27 giugno, la II Sezione del Consiglio di Stato è intervenuta per chiarire i criteri per la corretta quantificazione degli oneri di urbanizzazione dovuti per l’insediamento dell’attività logistica.
Com’è noto, gli oneri di urbanizzazione (che compongono, insieme al costo di costruzione, il contributo per il rilascio del permesso di costruire ai sensi dell’art. 16, D.P.R. n. 380/2001) rappresentano una prestazione patrimoniale imposta di carattere “solidale” avente la funzione sociale di ridistribuzione dei costi necessari alla realizzazione e al mantenimento delle infrastrutture pubbliche (strade, reti, parcheggi ecc.) necessarie alle attività (residenziali, commerciali, industriali, direzionali ecc.) insediate in un determinato ambito territoriale, facendoli gravare sui beneficiari primari delle relative utilità.
La quantificazione degli oneri dovuti è così legata all’aumento del c.d. “carico urbanistico” che una specifica attività può determinare, di modo che attività implicanti, ad esempio, un maggior flusso di utenze (l’attività commerciale o quella direzionale) sono generalmente soggette ad una contribuzione più onerosa rispetto a destinazioni d’uso con minore impatto urbanistico (come, ad esempio, quella residenziale).
Con specifico riferimento alla “attività logistica”, in assenza di puntuali previsioni normative, la prassi amministrativa e la giurisprudenza hanno registrato nel tempo continue oscillazioni in ordine alla sua assimilabilità alla destinazione commerciale ovvero alle destinazioni industriale e direzionale, con corrispondenti incertezze in punto di regime contributivo. Tale questione involge all’evidenza un profilo di rilevante impatto economico ove si consideri che, in genere, l’importo dovuto per l’insediamento di attività commerciali può essere anche tre volte superiore (a seconda della disciplina regionale applicabile) rispetto a quello ordinariamente dovuto per le attività industriali.
In vero, come nell’occasione ben puntualizzato dai Giudici di Palazzo Spada, la definizione del concetto di “attività logistica” si è dimostrata nel corso degli ultimi anni particolarmente cangiante, evolvendosi dalla mera gestione dei magazzini e dei trasporti ai fini della distribuzione di un prodotto finale verso un concetto oggi riferito ad un “settore disciplinare integrato, come ambito di gestione aziendale volto prevalentemente all’ottimizzazione della rete distributiva e promozionale, non necessariamente legato ad una merce, ovvero del centro nevralgico di governo di un’impresa o di una rete di imprese che integrano i lori processi attraverso scambi informativi, per assicurare la corretta acquisizione, movimentazione e gestione dei materiali e finanche dei servizi, propri o di altre aziende”.
La vicenda nel caso di specie
Nel caso di specie, il Comune di Boltiere aveva ordinato alle società ricorrenti in primo grado e poi appellanti la cessazione dell’attività logistica in ragione di una asserita irregolarità urbanistico-edilizia dei locali utilizzati. In particolare, gli edifici erano stati realizzati nell’ambito di un piano di lottizzazione convenzionato ed il Comune, all’esito dell’iter autorizzatorio per il rilascio del permesso di costruire, aveva ordinato il pagamento degli oneri di urbanizzazione in misura corrispondente alla destinazione “commerciale” anziché a quella, inferiore, “industriale”. Le società avevano allora corrisposto la somma richiesta al fine di non procrastinare ulteriormente l’avvio della propria attività, ma formulando comunque espressa riserva di contestazione in sede giurisdizionale.
All’esito del giudizio di primo grado, il Tar Brescia aveva respinto il ricorso delle società sul rilievo secondo cui nei locali interessati l’attività svolta aveva effettivamente natura commerciale.
La decisione della II Sezione del Consiglio di Stato
La II Sezione del Consiglio di Stato ha invece accolto l’appello delle società, riformando di conseguenza la sentenza del Tar.
In primo luogo, i Giudici di Palazzo Spada hanno rilevato in fatto come la convenzione urbanistica accessiva al piano di lottizzazione (recante la individuazione dei rispettivi obblighi del Comune e del privato lottizzante) rinviasse la quantificazione “esatta e definitiva” degli importi degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria al momento dell’approvazione del relativo progetto esecutivo, senza quindi prevedere “a monte” alcun accordo espresso tra le parti in merito all’importo degli oneri dovuti in relazione all’attività logistica.
Ancora in premessa, il Consiglio di Stato ha poi richiamato la novella legislativa del 2014 che, introducendo l’art. 23-ter all’interno del D.P.R. n. 380/2001, ha identificato le ‘categorie’ delle destinazioni d’uso degli edifici al fine di “omogeneizzare le scelte di governo del territorio, evitando frammentazioni finanche terminologiche sicuramente contrarie ai più elementari principi di certezza del diritto e troppo spesso foriere di oneri aggiuntivi per i cittadini”. Date quindi a livello statale le cinque macrocategorie urbanistiche previste dal citato articolo 23-ter (residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale e rurale), l’identificazione più puntuale e di dettaglio è demandata (a cascata) alla legislazione regionale e agli strumenti urbanistici locali. In questo quadro definitorio – secondo quanto rilevato dalla II Sezione – le scelte degli enti territoriali in merito all’inquadramento urbanistico dell’attività logistica si sono rivelate molto variegate, “risolvendosi ora nella (esplicitata) riconduzione all’una o all’altra delle categorie tipiche normate a livello locale, ora più genericamente nella ritenuta compatibilità dei relativi insediamenti per lo più con l’ambito produttivo, direzionale o commerciale, anche indifferentemente”. Solo in pochissimi casi, invece, gli strumenti urbanistici contengono una disciplina puntuale riferita all’attività logistica.
Svolte tali premesse di inquadramento sistematico, il Collegio ha affrontato la questione nevralgica della controversia e cioè l’assoggettabilità dell’attività logistica al pagamento degli oneri di urbanizzazione nella stessa misura prevista per l’attività commerciale anziché a quella applicabile agli insediamenti produttivi o direzionali. La decisione richiama il consolidato orientamento in materia secondo cui è necessario evitare categorizzazioni preconcette e seguire piuttosto uno scrutinio in concreto dell’attività principale cui quella logistica accede, che ne determina inscindibilmente l’incidenza sul carico urbanistico. L’attività logistica, infatti, può rappresentare una sub-funzione tanto dell’attività commerciale quanto di quella industriale. Secondo quanto già rilevato nella precedente sentenza n. 3512/2021 della medesima Seconda Sezione, in simili fattispecie è determinante l’analisi della “tipologia di flusso di utenze correlate al locale magazzino … che può comportare un differente carico urbanistico se è funzionale all’esercizio di attività produttiva, venendo utilizzato per la gestione di materiali derivanti da un fabbricato industriale, ovvero se è strumentale all’esercizio di attività commerciale, fungendo da deposito di prodotti finiti pronti per essere immessi sul mercato … Solo in tale ultima ipotesi, invero, la gestione del magazzino si inserisce, come fase autonoma, nel ciclo della commercializzazione, svolgendo esso pure un ruolo di intermediazione commerciale, in quanto mediante il deposito viene di fatto regolato il flusso ed il deflusso delle scorte”.
Nel caso di specie, il Collegio ha censurato la motivazione “sillogistica” del provvedimento comunale impugnato, secondo la quale una volta ammessa la compatibilità dell’attività logistica con la destinazione “commerciale”, vi sarebbe anche una totale sovrapposizione del regime contributivo. Al contrario, il profilo della compatibilità urbanistica degli insediamenti logistici rispetto ad una determinata zona (cioè, l’inclusione della destinazione logistica nel novero delle destinazioni consentite dallo strumento urbanistico in una particolare area) deve essere mantenuto distinto e separato dal meccanismo di quantificazione degli oneri di urbanizzazione. Infatti, “una cosa è consentire, in sede di pianificazione urbanistica o in via di interpretazione della stessa, un determinato insediamento, altro assimilarne l’impatto urbanistico a quello della zona ove lo stesso si va ad inserire … Il Comune, cioè, quale Ente chiamato ad esprimere le valutazioni più vicine al territorio in forza del principio di sussidiarietà che governa il rapporto tra i vari livelli di regolazione dell’uso del suolo, può inserire una funzione non tipica tra quelle ammissibili in una singola zona; ma da ciò non discende in modo automatico, in assenza di un’esplicita previsione, un’obbligatoria compartecipazione agli oneri di realizzazione del libello di urbanizzazione commisurato comunque alla categoria di maggiore incisività sui relativi carichi”.
Alla luce di tali principi, il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza di primo grado in quanto il verificatore nominato dal Collegio ha certificato che i locali in questione sono impiegati come magazzino dei “pezzi di ricambio meccanici e pneumatici da sostituire, ovvero beni strumentali dell’attività (principale) di autotrasporto” e, pertanto, l’attività svolta dalle società deve essere correttamente qualificata – ai fini urbanistici – come attività logistica “pura” in conto proprio e di terzi, senza produzione né commercializzazione di merci.
Da ultimo, è appena il caso di rilevare come il comportamento dei Comuni di commisurare “in misura massima” il pagamento degli oneri di urbanizzazione in simili circostanze sembrerebbe in genere volto a prevenire operazioni speculative ed elusive degli obblighi solidali, cioè operazioni in cui vi sia la edificazione di locali per l’insediamento di attività logistica (quindi con il pagamento degli oneri di urbanizzazione in misura ridotta), ma in cui venga poi svolta attività commerciale di fatto. Tuttavia, come anche rilevato dal Collegio nel caso di specie, l’ordinamento di settore già prevede un proprio meccanismo di contrasto di tali situazioni, che risiede sempre nell’art. 23-ter cit. Alla stregua di tale norma, infatti, eventuali mutamenti funzionali (cioè senza la realizzazione di opere edilizie) della destinazione d’uso sono in ogni caso assoggettati al pagamento degli oneri di urbanizzazione qualora comportino “l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale” tra quelle appositamente elencate (residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale e rurale).
