PNRR e Pianificazione del territorio
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PNRR E PIANIFICAZIONE DEL TERRITORIO
Sommario:
PREMESSA
1. Quadro delle politiche della Comunità Europea nel quale si colloca il PNRR
2. Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)-Next Generation Italia
IL PNRR E LE POLITICHE INCIDENTI SULLA PIANIFICAZIONE DEL TERRITORIO
A) infrastrutturazione urbana
B) territorio rurale
PREMESSA
1. Quadro delle politiche della Comunità Europea nel quale si colloca il PNRR
2015 – Agenda ONU 2030 per lo sviluppo sostenibile (adozione 25 settembre 2015): 17
obiettivi che “sono interconnessi e indivisibili e bilanciano le tre dimensioni dello
sviluppo sostenibile: la dimensione economica, sociale e ambientale”;
2019 – Green Deal europeo (presentato l’11 dicembre 2019 – accolto dalla Risoluzione del
Parlamento Europeo nel gennaio 2020): prevede una nuova strategia di crescita che
“mira a proteggere, conservare e migliorare il capitale naturale e a proteggere la
salute e il benessere dei cittadini dai rischi di natura ambientale e dalle relative
conseguenze. Allo stesso tempo tale transizione deve essere giusta e inclusiva”. Le
politiche e le misure previste rientrano nella strategia della Commissione Europea
“per attuare l’Agenda 2030 e gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite”.
A questo fine vengono riorientati i criteri per lo sviluppo economico per assumere gli
obiettivi di sviluppo sostenibile come “fulcro della definizione e delle politiche e degli
interventi della UE”.
Il quadro prospettato dal Green Deal per la trasformazione dell’economia prevede il
ripensamento delle politiche per l’approvvigionamento di energia pulita in tutti i
settori dell’economia (industria, trasporti, edilizia, agricoltura), finalizzato al
raggiungimento della neutralità climatica entro il 2050, unitamente alla protezione e
al ripristino degli ecosistemi e della biodiversità, e l’impegno a integrare la
sostenibilità in tutte le politiche della UE.
2020 – Next Generation EU (adozione dicembre 2020) : strumento temporaneo che integra
il bilancio a lungo termine dell’UE con un programma di investimenti e riforme
finalizzato ad attenuare l’impatto della pandemia e a promuovere una ripresa
sostenibile dal punto di vista ambientale e sociale (“che dovrebbe avere al centro il
Green Deal europeo”) attraverso interventi che accelerano la transizione energetica
e il contrasto al cambiamento climatico e la digitalizzazione (transizione ecologica e
digitale). Per l’utilizzo dei fondi i singoli stati devono predisporre Piani nazionali di
ripresa e resilienza (PNRR) conformi ai criteri, obiettivi e strategie dei documenti
dell’Unione Europea.
2. Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)-Next Generation Italia
(approvazione 13 luglio 2021)
Il quadro complessivo per il rilancio del Paese previsto dal PNRR ha come obiettivi di
riferimento tre assi strategici: transizione digitale e innovazione, transizione ecologica,
inclusione sociale e riequilibrio territoriale, ai quali sono finalizzate le azioni previste
nei diversi campi di intervento individuate dalle 6 “missioni” (digitalizzazione, innovazione,
competitività, cultura e turismo – rivoluzione verde e transizione ecologica – infrastrutture
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per una mobilità sostenibile – istruzione e ricerca – inclusione e coesione – salute), in
coerenza con i sei pilastri del Next Generation EU (transizione verde, trasformazione
digitale, crescita intelligente sostenibile inclusiva, coesione sociale e territoriale, salute e
resilienza economica sociale istituzionale, politiche per le nuove generazioni l’infanzia e i
giovani), e soddisfa i parametri fissati dai regolamenti europei sulle quote di progetti “verdi”
e digitali.
Il PNRR individua per ogni “missione” un complesso articolato di riforme1 e di investimenti
finalizzati a obiettivi specifici, e la quantità di risorse destinate alla loro attuazione. Le
risorse destinate a questo complesso di interventi in parte provengono dai fondi del Next
Generation EU, in parte dal programma REACT-EU (per la ripresa e la coesione), in
parte dal Piano nazionale per gli investimenti complementari finalizzato ad integrare con
risorse nazionali gli interventi del PNRR (DL 59/2021 coordinato con legge di conversione
101/2021 approvato dalla Camera il 30.6.2021); il complesso dei tre strumenti costituisce il
Recovery Plan.
La governance del PNRR e le prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative
e di accelerazione e snellimento delle procedure (con significative modifiche a disposizioni
legislative vigenti) sono oggetto del decreto-legge 31 maggio 2021 n.77.
Quadro sintetico degli obiettivi – perseguiti con investimenti e riforme – nei diversi campi di intervento
(missioni):
MISSIONE M1 – DIGITALIZZAZIONE, INNOVAZIONE, COMPETITIVITA’ E CULTURA
Componenti: 1. Digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella PA (include: innovazione organizzativa
del sistema giudiziario)
2. Digitalizzazione, innovazione e competitività nel sistema produttivo (include: reti
ultraveloci e tecnologie satellitari ed economia spaziale)
3. Turismo e cultura 4.0 (incide sul patrimonio culturale, sulla rigenerazione del
patrimonio culturale e del valore identitario dei luoghi, sulla industria culturale, sulle
attività turistiche)
MISSIONE M2 – RIVOLUZIONE VERDE E TRANSIZIONE ECOLOGICA
Componenti: 1. Economia circolare e agricoltura sostenibile (gestione rifiuti; filiera agroalimentare
sostenibile: logistica meccanizzazione e innovazione, parchi agrisolari; isole verdi; green
communities)
2. Energia rinnovabile (potenziamento fonti e reti), idrogeno (ricerca, produzione in aree
industriali dismesse, utilizzo in settori hard-to-abate, sperimentazione per i trasporti), rete
e mobilità sostenibile (trasporto locale, trasporto rapido, mobilità ciclistica; flotte bus e
treni verdi); sviluppo filiere della transizione
3. Efficienza energetica e riqualificazione degli edifici (efficientamento energetico edifici
pubblici, efficientamento energetico e sismico edilizia residenziale, teleriscaldamento)
4. Tutela del territorio e della risorsa idrica (misure per prevedere, prevenire e contrastare
effetti del cambiamento climatico: interventi strutturali e non strutturali per la gestione di
dissesti e alluvioni; misure per la salvaguardia della qualità dell’aria e biodiversità
attraverso tutela aree verdi, suolo, aree marine; gestione sostenibile delle risorse idriche)
MISSIONE M3 – INFRASTRUTTURE PER UNA MOBILITA’ SOSTENIBILE
Componenti: 1. Investimenti sulla rete ferroviaria (investimenti sulla rete ferroviaria e sicurezza
stradale)
1 Il PNRR prevede riforme – sinergiche con gli investimenti previsti – di quattro generi: orizzontali o di contesto
trasversali a tutte le missioni (riforma della Pubblica Amministrazione e riforma della Giustizia), abilitanti in
quanto finalizzate a garantire l’attuazione del piano e a rimuovere gli ostacoli amministrativi, regolatori e
procedurali che condizionano le attività economiche e la qualità dei servizi erogati ai cittadini e alle imprese
(semplificazione e concorrenza), settoriali (innovazioni relative a specifici ambiti di intervento trattati nelle sei
missioni).
A queste riforme incluse nel PNRR si accompagnano le riforme di accompagnamento all’attuazione del piano
(inclusa la riforma fiscale, il potenziamento del sistema di ammortizzatori sociali e una legge sul consumo di
suolo, che affermi i principi fondamentali di riuso, rigenerazione urbana e limitazione del consumo dello
stesso).
Per ogni misura è indicata la tempistica.
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2. Intermodalità e logistica integrata (sviluppo del sistema portuale; intermodalità e
logistica integrata)
MISSIONE M4 – ISTRUZIONE E RICERCA
Componenti: 1. Potenziamento dell’offerta dei servizi di istruzione: dagli asili nido alle Università
(investimenti per: asili nido, mense, infrastrutture per lo sport, ITS e istituti tecnici
professionali, riduzione divari territoriali scuola secondaria, università: riforma per le
classi di laurea, borse di studio, alloggi per fuori sede; riforma dell’organizzazione del
sistema scolastico; riforma per il sistema di reclutamento e di formazione degli
insegnanti; riforma per il potenziamento dei dottorati; trasformazione spazi scolastici e
messa in sicurezza edilizia scolastica)
2. dalla ricerca all’impresa (misure per il sostegno alla R&S ricerca e sviluppo,
rafforzamento ricerca di base condotta in sinergia tra università e imprese; innovazione e
trasferimento tecnologico: rete di 60 centri di competenza; supporto alla ricerca e
innovazione)
MISSIONE M5 – COESIONE E INCLUSIONE
Componenti: 1. Politiche per il lavoro (politiche attive del lavoro e sostegno all’occupazione: politiche
specifiche, centri per l’impiego; servizio civile universale)
2. infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore (servizi sociali, disabilità e
marginalità sociale: anziani e revisione RSA, disabili, housing temporaneo e stazioni di
posta per persone senza dimora, rigenerazione urbana, housing sociale e qualità
dell’abitare, sport e inclusione sociale; interventi speciali per la coesione territoriale: ZES,
aree interne, beni confiscati alle mafie, interventi socio educativi)
MISSIONE M6 – SALUTE
Componenti: 1. Reti di prossimità, strutture e telemedicina per l’assistenza sanitaria territoriale (case
della comunità e presa in carico della persona; rafforzamento dell’assistenza sanitaria
intermedia: ospedali di comunità)
2. innovazione, ricerca e digitalizzazione del servizio sanitario nazionale
(riorganizzazione degli IRCCS, ammodernamento parco tecnologico e digitale
ospedaliero, sicurezza degli edifici ospedalieri, infrastrutture tecologiche raccolta e
elaborazione dati; formazione, ricerca scientifica e trasferimento tecnologico).
Documenti relativi al PNRR:
. il testo del PNRR – Piano Nazionale di Ripresa e resilienza NEXTGENERATIONITALIA (approvato 13 luglio
2021)
. dossier (aggiornato 15 luglio 2021) – schede di lettura del Piano Nazionale di Ripresa e resilienza
NEXTGENERATIONITALIA
. valutazione dei Piani Nazionali per la ripresa e resilienza (aggiornato 30 luglio 2021)
. 10 guide “l’Italia riparte – il PNRR in sintesi” (19 luglio 2021) (il PNRR in sintesi, il PNRR: la riforma della PA,
il PNRR per i Comuni italiani, il PNRR per le imprese, il PNRR per le famiglie, il PNRR per le PA, il PNRR per
la ricerca lo sviluppo l’innovazione, il PNRR per il Mezzogiorno, Governance attuazione e impatto del PNRR, le
16 componenti del PNRR e la loro dotazione finanziaria)
IL PNRR E LE POLITICHE INCIDENTI SULLA PIANIFICAZIONE DEL TERRITORIO
Premesso che il quadro complessivo del PNRR prevede investimenti e riforme che
riguardano diversi aspetti dell’assetto sociale e produttivo del nostro Paese e che hanno
l’obiettivo di avviare processi trasformativi nell’attuale modello di sviluppo, si focalizza
l’attenzione sulle componenti del PNRR che hanno una diretta ripercussione sulla
pianificazione del territorio, urbano ed extraurbano, per valutare l’impatto che le misure
previste hanno potenzialmente sulla disciplina territoriale sia nel contingente momento
operativo della territorializzazione degli interventi del PNRR sia nel processo evolutivo
della disciplina stessa.
A) infrastrutturazione urbana
Gli investimenti (derivanti dai fondi del Next Generation EU, dal programma REACT-EU e
dal Piano nazionale per gli investimenti complementari) incidenti sulla infrastrutturazione
urbana del territorio riguardano:
1. i servizi per l’istruzione (investimenti “materiali” che unitamente agli investimenti
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immateriali (riforme) sono finalizzati a ridurre le carenze strutturali dell’istruzione – misura
M4):
. costruzione, riqualificazione e messa in sicurezza degli asili nido e delle scuole
dell’infanzia, costruzione o ristrutturazione delle mense scolastiche per l’estensione del
tempo pieno scolastico, l’implementazione e ristrutturazione di strutture sportive e
palestre per le scuole con riqualificazione degli spazi urbani connessi e apertura
dell’utilizzo al territorio;
. incremento del numero degli istituti di formazione professionale terziaria – ITS;
. trasformazione degli spazi scolastici con nuove aule didattiche e laboratori, messa in
sicurezza e riqualificazione dell’edilizia scolastica (miglioramento classi energetiche e
interventi sicurezza strutturale; + interventi di prevenzione rischio sismico di cui
all’ordinanza 20 maggio 2021);
. aumento degli alloggi per studenti fuori sede;
. potenziamento di strutture di ricerca (nel quadro del potenziamento della ricerca di
base e industriale).
2. le infrastrutture sociali (nel quadro delle politiche per il lavoro e nel quadro delle
politiche per il sostegno nelle situazioni di disabilità, condizioni di non autosufficienza e
marginalità sociale – Misura M5):
. potenziamento dei centri per l’impiego e promozione dell’integrazione dei centri per
l’impiego con i servizi sociali e per l’istruzione
. riconversione delle RSA e case di riposo in gruppi di appartamenti attrezzati (nel
quadro della istituzione di servizi domiciliari, connessa alla riforma dei servizi sanitari di
prossimità)
. individuazione di housing temporaneo (appartamenti fino a 24 mesi) e stazioni di
posta (accoglienza notturna limitata + servizi) per persone senza dimora
. progetti di rigenerazione urbana consistenti nella rifunzionalizzazione e ristrutturazione
di spazi pubblici ed edifici pubblici per servizi sociali, culturali, educativi, sportivi e in
interventi per la mobilità sostenibile
. piani urbani integrati (nelle periferie delle Città metropolitane) finalizzati al
miglioramento e rivitalizzazione economica delle periferie attraverso processi
partecipativi; riqualificazione e aumento dell’housing sociale senza consumo di nuovo
suolo; soluzioni alloggiative per lavoratori agricoli per il superamento di insediamenti
abusivi e dello sfruttamento dei lavoratori agricoli;
. recupero di aree urbane attraverso la realizzazione di impianti sportivi e parchi urbani
attrezzati idonei a favorire inclusione e integrazione sociale
. interventi specifici per le aree interne: realizzazione di infrastrutture sociali,
consolidamento di farmacie rurali, in grado di erogare servizi sanitari territoriali, nei
centri con meno di 3000 abitanti
. valorizzazione di beni confiscati alle mafie per il potenziamento di servizi socioculturali,
housing sociale e aumento delle opportunità di lavoro
. rafforzamento delle ZES-zone economiche speciali nel Mezzogiorno con progetti sulle
infrastrutture e sulle urbanizzazioni.
3. i servizi per la salute (nell’ambito di una strategia sanitaria finalizzata a specifici
standard strutturali, organizzativi e tecnologici per l’assistenza territoriale e alla definizione
di criteri di prevenzione in linea con l’approccio One-Health [visione olistica salute umana,
salute animale, salute dell’ecosistema] – Misura M6):
. attivazione di Case della comunità (in strutture esistenti o nuove), costituenti il punto di
riferimento continuativo di coordinamento di tutti i servizi sanitari al fine della
promozione e prevenzione della salute per la comunità di riferimento;
. attivazione di Centrali Operative Territoriali con la funzione di coordinamento dei
servizi domiciliari con i servizi sanitari;
. attivazione degli Ospedali di Comunità, strutture sanitarie destinate al ricovero breve
(20-40 posti letto);
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. interventi di miglioramento strutturale degli edifici ospedalieri per l’adeguamento alle
vigenti norme in materia di costruzioni in aree sismiche
4. interventi per il trasporto locale sostenibile (nel quadro degli interventi per il
raggiungimento dell’obiettivo della decarbonizzazione – Misura M2C2):
. diffusione delle reti ciclabili in ambito urbano e metropolitano;
. realizzazione di infrastrutture per il trasporto rapido di massa in ambito urbano;
. rinnovo flotte bus e treni verdi;
5. interventi diffusi per l’efficienza energetica e la riqualificazione degli edifici (nel quadro
degli interventi per la riduzione delle emissioni – Misura M2C3) e interventi diffusi per la
rigenerazione del patrimonio turistico e culturale (nel quadro del rilancio del settore turismo
e cultura – Misura M1C3):
. efficientamento energetico e adeguamento antisismico di edifici pubblici e edifici
giudiziari;
. efficientamento energetico e per la sicurezza antisismica dell’edilizia residenziale
pubblica e privata (con indicazioni specifiche per le zone sismiche 1 e 2 nella
L.101/2021);
. progetti relativi a sistemi di teleriscaldamento
. efficientamento energetico e misure antisismiche nei cinema, teatri, musei
. rimozione barriere fisiche nei musei, biblioteche e archivi
. recupero del patrimonio culturale dei piccoli centri e riqualificazione di parchi e
giardini storici
. interventi per la sicurezza antisismica nei luoghi di culto, restauro del patrimonio
culturale degli edifici di culto
Il quadro sopra riportato degli interventi effettuabili con le risorse del PNRR prospetta un
programma di vigoroso rafforzamento del patrimonio delle attrezzature pubbliche e degli
spazi pubblici, funzionale alla riformulazione delle politiche relative all’istruzione, alla
ricerca e alla cultura e turismo, alle politiche sociali e sanitarie, e alle politiche della
mobilità urbana.
La pianificazione territoriale viene coinvolta direttamente nella prefigurazione della
infrastrutturazione pubblica – attrezzature e spazi pubblici – la territorializzazione della
quale obbliga al ripensamento di alcuni aspetti emergenti:
a) gli spazi e i servizi pubblici, la cui presenza da sempre supporta il consolidamento
delle comunità e concorre all’identità della “città”, sono nel PNRR oggetto di investimenti in
quanto visti come elementi necessari in sé, non come interventi la cui realizzazione è in
qualche misura connessa o subordinata alla previsione o realizzazione di (o alla
negoziazione con) altri interventi. Questo apre la possibilità di rimettere mano al tema della
struttura degli spazi pubblici come rete che articola con continuità l’intero tessuto urbano
attraverso la rifunzionalizzazione di spazi esistenti, la valorizzazione e riqualificazione
delle attrezzature esistenti, l’inserimento di nuove attrezzature e servizi (in questo consiste
anche la “rigenerazione urbana” unitamente alla riqualificazione e aumento dell’housing
sociale), la realizzazione o riqualificazione di continuità pedonali e ciclabili. La concreta
possibilità di realizzare questi interventi può essere l’occasione per superare la visione di
una somma di interventi circoscritti per ambiti circoscritti in finestre temporali indefinite per
delineare un progetto sistemico attraverso il quale l’infrastrutturazione pubblica (scuole,
presidi sanitari, centri per l’impiego, strutture di supporto sociale incluso l’housing
temporaneo, spazi verdi e per lo sport, ecc,) è definita come rete continua che coinvolge
tutti i tessuti insediativi rivitalizzando quelli marginali dal punto di vista territoriale o sociale
attraverso il loro inserimento nel flusso delle opportunità di crescita offerte dalle prestazioni
fornite.
b) la territorializzazione dei servizi richiede di tener conto dei diversi raggi di influenza delle
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diverse tipologie di servizio e delle diverse condizioni di accessibilità presenti nel territorio,
elementi questi che concorrono a rivedere modalità di distribuzione basate unicamente sui
pesi demografici indipendentemente dalla distribuzione insediativa, per adeguare le
prestazioni fornite alle effettive situazioni demografiche/insediative e alle diverse esigenze
di accessibilità richieste dalle diverse tipologie di prestazioni, superando anche divisioni
amministrative e gerarchizzazioni in essere. Con questi criteri l’infrastruttura pubblica,
raccordata alle effettive esigenze espresse dal territorio, costituisce elemento di
consolidamento (e in certi casi di riconoscimento) delle presenze demografiche; si
modifica la percezione che le attrezzature pubbliche dipendano, nei tempi e nella
ubicazione, dalle richieste/realizzazioni di interventi insediativi, riconsegnando all’ente
pubblico la responsabilità di governare i processi di trasformazione attraverso
l’individuazione delle linee di forza della “città pubblica” e in particolare di attuare
politiche che trasformano in “aree urbane” i contesti insediativi marginalizzati dall’assenza
di servizi e di spazi pubblici.
c) le urbanizzazioni oggi presenti, per lo più articolate secondo una gerarchizzazione (città,
centri capoluogo, centri minori, nuclei, edilizia sparsa) derivante da assetti insediativi in
passato ben circoscrivibili nel territorio, si sono conformate attraverso un processo
continuo, dal dopoguerra a oggi, di trasformazioni demografiche, diffusioni insediative e
produttive, aggregazioni, che hanno dato luogo in più parti a tessuti edilizi non riconducibili
né alla matrice insediativa originaria né alla “città”; contestualmente in molti di questi
tessuti (spesso contermini, spesso divisi da perimetri amministrativi) l’aumentata mobilità,
le interazioni per l’accesso a posti lavoro o ai servizi, hanno sviluppato la percezione di un
tessuto insediativo funzionalmente unitario in attesa di diventare città, non riconducibile né
all’organizzazione originaria né, spesso, alla strutturazione amministrativa attuale. Il
progetto di una dotazione di servizi intesa come azione programmaticamente orientata a
dotare queste forme insediative, per lo più contigue o anche inglobate nelle città esistenti,
della infrastrutturazione pubblica necessaria alla qualità di vita degli abitanti, può
contribuire a processi di pianificazione (e di strategie amministrative) mirati al
riconoscimento di nuove conformazioni dei sistemi urbani, all’interno dei quali
sviluppare processi decisionali unitari per le politiche strutturali (di sviluppo economico, di
risposte abitative, di governo del territorio).
d) il processo progettuale delineato ai punti precedenti, in quanto riguardante aspetti
essenziali per la crescita qualitativa delle comunità e per la stabilizzazione demografica,
nonché per la riduzione delle disuguaglianze, sia per i contenuti sostanziali delle
prestazioni fornite (istruzione, sanità, sostegno alla non autosufficienza e alle marginalità,
supporti a processi di coesione: aspetti strutturali da raccordare alle profonde
trasformazioni in atto), sia per le scelte di territorializzazione (che garantiscano uguali
possibilità di fruizione dei servizi), può essere attuato solo con il profondo coinvolgimento
della popolazione interessata e degli enti e strutture (strutture pubbliche e del terzo
settore) che si occupano della riforma del welfare nei suoi diversi aspetti (vedi anche la
Decisione della Commissione europea 22.6.2021 relativa all’approvazione del PNRR: “Per
garantire la responsabilizzazione dei soggetti interessati, è fondamentale coinvolgere tutte
le autorità locali e tutti i portatori di interessi, tra cui le parti sociali, durante l’intera
esecuzione degli investimenti e delle riforme inclusi nel piano”).
In questo modo il programma dei diversi interventi (riconducibii a molteplici Missioni del
PNRR) può essere ricondotto alla programmazione di progetti organici e sistemici che
investono gli insediamenti esistenti (già o non ancora “città) rispondenti a obiettivi
strutturali definiti alla scala nazionale (PNRR) ma ricomposti, articolati e governati
localmente dalle strutture ed enti più direttamente coinvolti nelle esigenze trasformative
della realtà locale. In questa accezione il PNRR non si configura come strumento per
attuare pedissequamente gli strumenti urbanistici vigenti ma come strumento e occasione
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per rivedere strategie urbanistiche condizionate spesso dall’obiettiva difficoltà di attuare
scelte non raccordate a interventi negoziali e frammentate da confini amministrativi non
corrispondenti alle intervenute trasformazioni insediative. Il richiesto coinvolgimento di
“tutte le autorità locali e tutti i portatori di interessi, tra cui le parti sociali” nell’attuare gli
interventi del PNRR comporta di fatto un contestuale ripensamento o almeno una riverifica
delle strategie urbanistiche in atto e delle modalità attraverso le quali vengono discusse.
Una operazione di questo tipo mal si concilia con l’urgenza temporale del PNRR e spesso
con le frammentazioni amministrative, ma la possibilità di effettuare scelte concrete può
essere occasione per una rilettura critica della disciplina pianificatoria in atto e per
formulare politiche urbanistiche basate sul riconoscimento della richiesta di “città pubblica”
espressa dalle comunità presenti nel territorio.
e) nel tessuto urbano il PNRR persegue inoltre l’obiettivo della “transizione ecologica”
attraverso interventi diffusi riguardanti il patrimonio edilizio esistente (efficientamento
energetico e sicurezza sismica degli edifici residenziali pubblici e privati e di tutti gli edifici
pubblici) e interventi alla scala urbana mirati alla mobilità urbana “sostenibile”, alla
efficienza energetica della illuminazione pubblica e alla realizzazione di aree verdi ai fini
del miglioramento della qualità dell’aria. Per quest’ultima fattispecie di interventi di scala
urbana all’attività di pianificazione sono richieste operazioni capillari di progettazione
urbana che coinvolgono sia i piani del traffico e il loro impatto nei tessuti consolidati sia un
sistema di interventi (piantumazioni, pavimentazioni permeabili, aree verdi, modalità di
gestione del drenaggio urbano ecc.) profondamente incidenti sulla qualità e sulle modalità
di fruizione degli spazi pubblici. Relativamente ai sistemi produttivi, essendo gli
investimenti del PNRR per le attività produttive prevalentemente finalizzati ad aumentare
la competitività e l’innovazione attraverso interventi che incidono direttamente sulle
aziende (digitalizzazione e innovazioni tecnologiche; progressiva decarbonizzazione dei
settori industriali hard-to-abate), il coinvolgimento della pianificazione risulta
principalmente richiesto per la progettazione territoriale degli investimenti destinati alle
ZES zone economiche speciali, (urbanizzazioni primarie, collegamenti con
infrastrutturazioni stradali e ferroviarie, collegamenti con i porti o altre aree industriali).
f) la pianificazione/progettazione di interventi rientranti nella disciplina urbanistica deve
rapportarsi al quadro di obiettivi (ambientali, sociali, economici) dello sviluppo sostenibile
(Agenda 2030, assunta nel 2015 dai Paesi membri dell’ONU; Strategia Nazionale per lo
sviluppo sostenibile 2017). Gli interventi trasformativi del territorio devono in ogni caso
essere coerenti con i più generali obiettivi di sostenibilità sanciti dalle Nazioni Unite e
conformi al principio di “non arrecare danni significativi all’ambiente” (richiamato nel PNRR
a proposito degli investimenti per il pilastro della transizione verde, ma di fatto implicito in
tutti gli interventi, la cui realizzazione è subordinata al rispetto del detto principio). Gli
interventi e le “missioni” del PNRR vanno quindi inseriti nel quadro più generale di una
pianificazione coerente con le strategie dell’Agenda 2030 (obiettivi e politiche di sviluppo
sociale ed economico innestato nella sostenibilità ambientale).
B) territorio rurale
Gli investimenti (derivanti dai fondi del Next Generation EU, dal programma REACT-EU e
dal Piano nazionale per gli investimenti complementari) incidenti sulla disciplina di
pianificazione del territorio rurale (cioè allo stato agricolo o naturale) riguardano:
1. la rigenerazione di borghi, piccoli siti culturali, edifici rurali (nella componente “Turismo e
cultura” – Misura M1C3): riassetto conservativo e recupero funzionale, in un quadro di
politiche di valorizzazione del patrimonio culturale e paesaggistico e promozione di un
turismo sostenibile nelle zone rurali (al quale si raccorda il rafforzamento della mobilità
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ciclistica – misura M2C2.4: realizzazione e manutenzione di reti ciclabili in ambiti rurali:
1250 km di piste ciclabili turistiche);
2. l’elaborazione e realizzazione di piani per lo sviluppo sostenibile di comunità locali in
territori rurali e di montagna anche tra loro coordinate (Green communities – misura
M2C1.3), aventi come contenuti: a) la gestione integrata e certificata del patrimonio agroforestale;
b) la gestione integrata e certificata delle risorse idriche; c) la produzione di
energia da fonti rinnovabili locali, quali i microimpianti idroelettrici, le biomasse, il biogas,
l’eolico, la cogenerazione e il biometano; d) lo sviluppo di un turismo sostenibile; e) la
costruzione e gestione sostenibile del patrimonio edilizio e delle infrastrutture di una
montagna moderna; f) l’efficienza energetica e l’integrazione intelligente degli impianti e
delle reti; g) lo sviluppo sostenibile delle attività produttive (zero waste production); h)
l’integrazione dei servizi di mobilità; i) lo sviluppo di un modello di azienda agricola
sostenibile.
3. interventi per lo sviluppo di una filiera agroalimentare sostenibile (Misura M2C1.2; DL
59/2021) riguardanti:
. i contratti di filiera con risorse destinate per il 25% a produzioni biologiche;
. il passaggio a metodi di allevamento a stabulazione libera, estensivi, pascolivi, come
l’allevamento all’aperto, l’allevamento con nutrizione ad erba (grass fed) e quello
biologico e per la transizione a sistemi senza gabbie;
. la logistica dei settori agroalimentare, pesca e acquacoltura, silvicoltura, floricoltura e
vivaismo (trasporti, stoccaggio materie prime, accessibilità ai mercati e ai servizi);
. la realizzazione di un parco agrisolare attraverso l’installazione di pannelli ad energia
solare sui tetti di edifici a uso produttivo nei settori, agricolo, zootecnico e
agroindustriale e rimozione eternit/amianto ove presente e miglioramento coibentazione
e areazione;
. l’ammodernamento di macchinari agricoli, automezzi e impianti di lavorazione prodotti
in una prospettiva di sostenibilità e innovazione;
4. l’incremento della quota di energia prodotta da fonti di energia rinnovabile (misura
M2C2.1) attraverso:
. sistemi agro-voltaici costituiti da sistemi ibridi di agricoltura-produzione di energia che
non compromettano l’utilizzo dei terreni agricoli (con monitoraggio degli impianti
fotovoltaici e della produzione agricola sottostante);
. promozione di Comunità energetiche (pubbliche amministrazioni, famiglie,
microimprese in Comuni con meno di 5000 abitanti) per la realizzazione di impianti di
produzione di FER anche accoppiati a sistemi di accumulo di energia (autoproduzione
e autoconsumo);
. sviluppo del biometano attraverso investimenti per il miglioramento degli impianti di
biogas agricoli esistenti, diffusione di pratiche ecologiche nella produzione del biogas
per ridurre l’uso di fertilizzanti sintetici, miglioramento dell’efficienza e riduzione delle
emissioni degli impianti agricoli di piccola scala;
5. tutela del territorio e della risorsa idrica attraverso interventi (supportati da sistemi di
monitoraggio per la previsione dei rischi indotti dal cambiamento climatico e da inadeguata
pianificazione territoriale – misura M2C4.2) riguardanti:
. la gestione del rischio di alluvioni e la riduzione del rischio idrogeologico attraverso un
programma di interventi strutturali e non strutturali;
. lo sviluppo di boschi periurbani ai fini della tutela della qualità dell’aria e della
biodiversità; la gestione dei parchi nazionali e delle aree marine protette con
l’applicazione dell’approccio ecosistemico e del principio di precauzione;
. la rinaturazione dell’area Po (alveo e fasce riparie): ripristino ambientale per il
recupero del corridoio ecologico, aumento della biodiversità e adattamento ai
cambiamenti climatici;
. la gestione delle risorse idriche delle acque interne (sicurezza
dell’approvvigionamento idrico, riduzione delle perdite di rete, efficienza
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dell’agroecosistema irriguo).
Il quadro degli interventi riguardanti il territorio rurale riguarda in sintesi tre diverse
tipologie di obiettivi:
a) il sostegno allo sviluppo sostenibile delle comunità dei territori rurali e di montagna
attraverso la valorizzazione dei borghi e degli edifici rurali con un contestuale sviluppo di
attività ricettive connesse anche allo sviluppo di nuove reti di turismo itinerante e
attraverso la realizzazione di piani di sviluppo che coinvolgano le comunità locali nella
gestione sostenibile delle loro risorse (“green communities”; formazione di “comunità
energetiche”); l’obiettivo della “transizione ecologica” coincide in questi interventi con
obiettivi di crescita occupazionale (non affidata al solo turismo) e stabilizzazione
demografica di comunità locali in territori rurali;
b) la promozione di un filiera agroalimentare sostenibile attraverso l’ammodernamento dei
macchinari agricoli, lo sviluppo della logistica in termini di sostenibilità, il passaggio a
metodi di allevamento a stabulazione libera, estensivi, pascolivi, il contributo alla
produzione di energia da fonti rinnovabili (parchi agrisolari, sistemi agro-voltaici, sviluppo
del biometano); l’obiettivo della sostenibilità dell’attività agricola va visto nel più generale
obiettivo della sicurezza alimentare;
c) la tutela del territorio attraverso progetti mirati alla riduzione della vulnerabilità del
territorio anche in rapporto alle conseguenze del cambiamento climatico (interventi per la
riduzione del rischio idrogeologico e idraulico, rinaturazione dell’area Po, gestione delle
risorse idriche anche in funzione dell’efficienza dell’agroecosistema irriguo, gestione del
verde in funzione della qualità dell’aria), nell’obiettivo di proteggere i cittadini dai rischi di
natura ambientale.
I singoli interventi puntuali concorrono quindi al perseguimento degli obiettivi più generali
della riduzione delle disparità territoriali, del concorso alla sicurezza alimentare attraverso
metodi sostenibili nell’economia agricola, della protezione delle popolazioni dai rischi
ambientali. Una condizione di base interessa trasversalmente le diverse azioni e le diverse
politiche: gli interventi devono perseguire e attuare la sostenibilità ambientale come
supporto necessario per la ripresa sostenibile dal punto di vista economico e sociale.
Questa condizione/obiettivo è alla base del PNRR, il cui riferimento specifico è il Green
Deal europeo, che formula strategie mirate ad “attuare l’Agenda 2030 e gli obiettivi di
sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite”.
I singoli interventi del PNRR – che, in attuazione del programma di investimenti del Next
Generation EU, riguardano prioritariamente la transizione energetica, il contrasto al
cambiamento climatico e la digitalizzazione – sono quindi elementi di attuazione
dell’obiettivo di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030.
Il quadro d’azione prospettato dall’Agenda ha però un perimetro di obiettivi più allargati
(affidati al contesto delle politiche nazionali: per l’Italia la Strategia nazionale per lo
sviluppo sostenibile) non riconducibili ai soli interventi attuabili con i finanziamenti del
PNRR. Se il PNRR ha selezionato azioni progettuali riguardanti temi circoscritti (strutturali
e non strutturali), il quadro generale nel quale queste si collocano deve essere il quadro
delle “sostenibilità” (ambientale, sociale, economica).
Alla pianificazione territoriale, attraverso la quale vengono attuate le politiche di governo
del territorio, compete (e non da oggi) la responsabilità di definire il quadro territoriale delle
diverse condizioni poste dal territorio per un uso delle risorse ambientali che non intacchi il
“capitale naturale” .
Compito complesso, che comporta il raccordo delle conoscenze delle diverse discipline e
delle diverse competenze che studiano e operano sul territorio, e fa proprio l’obiettivo
dell’Agenda 2030 di
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“integrare i valori dell’ecosistema e della biodiversità nella pianificazione nazionale e
locale, nei processi di sviluppo e nelle strategie e nei resoconti per la riduzione della
povertà”,
obiettivo peraltro ripreso nella Strategia Nazionale di Sviluppo Sostenibile
“integrare il valore del capitale naturale (degli ecosistemi e della biodiversità) nei piani,
nelle politiche e nei sistemi di contabilità”
e, oggi, di fatto riconosciuto dai principi fondamentali della Costituzione
art. 9 Cost. “[La Repubblica] tutela l’ambiente, la biodiversità e degli ecosistemi, anche
nell’interesse delle future generazioni”; dal chè discende la modifica dell’art. 41 Cost.
che prescrive che l’iniziativa economica non si svolga “in contrasto con l’utilità sociale o
in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana, alla salute,
all’ambiente.”.
La pianificazione territoriale è elemento fondante per raccordare ambiti territoriali
individuati in base alla loro specifica funzionalità ambientale (cioè gli “ecosistemi) alla
individuazione di modalità d’uso compatibili con il mantenimento dei servizi da essi forniti,
necessari per il mantenimento della vita sulla terra. Essenziale in questo processo è
l’approfondimento conoscitivo dei processi biofisici che in modo diverso nei diversi
ecosistemi danno luogo alle risorse ambientali.
Il compito di individuare i diversi ecosistemi che compongono il mosaico territoriale,
specificandone le funzioni e la vulnerabilità, nonché le potenzialità o le cause di degrado
(pregresse o future) implicite nella coevoluzione con le comunità insediate, formulando
contestualmente le strategie per la loro protezione o il loro restauro e per la conservazione
dei servizi e benefici offerti (per poter garantire le dinamiche di sviluppo richiesto dalle
comunità insediate), è il contributo necessario fornito da una rinnovata pratica di
pianificazione per il governo del territorio.
Anche gli interventi previsti dal PNRR nel territorio rurale e montano – alcuni dei quali
(relativi ai sistemi delle acque correnti) già prefiguranti un assetto ecosistemico, altri con
finalità più circoscritte (la valorizzazione di borghi e edifici rurali, gli interventi per la
produzione di energia da fonti rinnovabili, la riduzione del rischio ambientale, …) – vanno
inseriti nella prospettiva più generale di piani territoriali che rapportano le modalità d’uso
dei terreni (agricoltura, governo dei boschi, attività produttive, assetti insediativi) ai diversi
caratteri delle diverse unità ecosistemiche (unità organiche e strutturali capaci di
rigenerarsi nel tempo comprendenti il suolo, sottosuolo, soprassuolo e i segni di presenti o
pregresse presenze antropiche) con la finalità di conservarne le funzioni biologiche e di
prevedere modalità d’utilizzo che non distruggano o degradino le risorse da essi fornite
(acqua, aria, suolo, biodiversità, assetti culturali e paesaggistici).
L’urgenza di approntare gli interventi finanziabili non mette in secondo piano l’attività di
pianificazione territoriale, anzi ne sollecita la presenza: il PNRR non è un progetto di
pianificazione ma un piano di investimenti che, in attuazione delle finalità del Next
Generation EU, deve contribuire ad “attenuare l’impatto economico e sociale della
pandemia di coronavirus e rendere le economie e le società dei paesi europei più
sostenibili, resilienti e preparate alle sfide e alle opportunità della transizione ecologica e di
quella digitale.” In presenza di Misure (riforme e investimenti) che affrontano temi
estremamente differenziati (e implicano il contestuale ripensamento delle dinamiche
sociali e produttive in una prospettiva di crescita sociale e riduzione delle disuguaglianze),
è ancor più necessaria la presenza di una pianificazione territoriale che consenta la
territorializzazione delle politiche secondo criteri di sostenibilità, vincolanti per qualunque
tipologia di intervento che abbia incidenza sul territorio (non solo gli interventi del PNRR);
una attività di pianificazione che sia essenzialmente una selezione degli approfondimenti
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conoscitivi idonei a individuare il quadro degli ecosistemi territoriali e a definirne i servizi, le
potenzialità e i limiti di utilizzo, anzi ne renda espliciti i contributi per una necessaria
coerenza tra la territorializzazione di singoli progetti e il contesto.
Nelle diverse Regioni sono presenti in grande quantità materiali conoscitivi predisposti da
strumenti di pianificazione, generali o settoriali, e da discipline specifiche; d’altra parte a
livello nazionale e sovranazionale sono presenti approfonditi contributi riguardanti: la
conoscenza dei ”confini” entro i quali contenere le azioni per evitare il collasso dei sistemi
ambientali e il conseguente impatto sui servizi ecosistemici, la proposta di politiche per la
transizione a economie e modelli di vita sostenibili, lo sviluppo di analisi relative allo stato
del “capitale naturale” in Italia, le esperienze di pratiche concretamente verificate per
l’attuazione degli obiettivi dell’Agenda 2030. La ricchezza di contributi, proposte,
sperimentazioni rende possibile, oltre che necessaria, una disciplina territoriale che porti a
sistema le politiche e le azioni relative al territorio rurale nella sua complessità (aree
agricole e aree naturali).
La pianificazione territoriale intesa come selezione degli approfondimenti conoscitivi idonei
a individuare il quadro degli ecosistemi territoriali e a definirne i servizi, le potenzialità e i
limiti di utilizzo, oltre che le interazioni tra ecosistemi contermini, non è, chiaramente, la
disciplina che definisce “usi e interventi” esercitando una funzione “ordinatrice” (Corte
Cost. sentenza n. 151/1986), ma ne è il presupposto: presupposto necessario per politiche
di governo del territorio che in questo periodo di incertezze e senz’altro di transizioni
ancora indefinite dovranno gestire inediti scenari demografici, sociali ed economici in un
quadro ambientale con significative criticità. La concretizzazione dei progetti del PNRR
può costituire l’occasione per individuare i tratti salienti di una disciplina territoriale
funzionale al (dovuto e necessario) perseguimento degli obiettivi dell’Agenda 2030 alla
quale raccordare le singole scelte e le politiche di uso del territorio.
Raffaella Bedosti
Bologna febbraio 2022
