Il Cons. Stato, sez. VI, 16 maggio 2024, n. 4389 ha ribadito che ai sensi dall’art. 21, comma 4, D. Leg.vo 42/2004, l’autorizzazione monumentale è riferita ad uno specifico intervento e non al titolo edilizio che ne assente l’esecuzione. La sua efficacia temporale, inoltre, è determinata in maniera autonoma rispetto a quella del permesso di costruire di cui all’art. 15, comma 2, D.P.R. 380/2001. Pertanto, ben può accadere che entro il quinquennio di efficacia dell’autorizzazione monumentale decada il titolo edilizio, senza che ciò produca alcuna conseguenza sulla validità dell’autorizzazione monumentale, non essendo stata prevista alcuna correlazione tra le due ipotesi dalla normativa vigente, in coerenza, peraltro, con i differenti profili di valutazione sottesi all’uno e all’altro provvedimento.
I proprietari di unità abitative prospicienti il retro del Palazzo delle Poste, “di interesse particolarmente importante” perché “esempio significativo dell’architettura del Ventennio”, impugnavano il permesso di costruire rilasciato ad una Società per la ristrutturazione del Palazzo delle Poste con cambio d’uso da direzionale a commerciale/direzionale e residenziale e la realizzazione di parcheggi.
Il Tar adito ha annullato il permesso di costruire sostenendo che: il piano regolatore avrebbe consentito solo un intervento di “restauro conservativo”; l’intervento autorizzato travalicava i limiti di cui all’art. 3, co. 1, lett. c), del t.u. dell’edilizia (ritenuto applicabile), proprio per l’entità delle modifiche previste per il retro dell’edificio.
Avverso tale pronuncia ha proposto appello la Società e appello incidentale gli originari ricorrenti.
Ad avviso del Consiglio di Stato, le censure sono infondate.
Il permesso di costruire si pone in violazione delle norme del Piano Regolatore che disciplinano l’attività edilizia rispetto agli edifici del Centro Storico classificati come monumentali, ovvero l’art. 9 delle N.T.A. del P.P.C.S., costituente parte integrante del P.I. vigente e richiamato dall’art. 36 c. 4 lett. h) N.T.O. del P.I. che, con riferimento agli “edifici assoggettati a grado di protezione”, stabilisce quanto segue: “Sugli edifici classificati come monumentali possono essere autorizzati (…) soltanto interventi volti al restauro” ed espressamente prescrive: “(…) esclusa qualsiasi alterazione della loro configurazione esterna ed interna”. Lo stesso dicasi per l’art. 17 delle N.T.A. del P.P.C.S. che, dopo aver ricordato che “gli edifici monumentali debbono intendersi nel loro complesso volumetrico, nell’unità degli spazi liberi e delle parti architettoniche senza soluzione di continuità di facciate, di corpi di fabbrica” (cfr. c. 4), decreta come “gli edifici indicati come monumentali nelle tavole costituenti il piano particolareggiato non possono essere alterati nella loro configurazione esterna ed interna”.
Gli artt. 2, 13 e 36 delle N.T.O. del PI ammettono solo il restauro conservativo dell’immobile che non altera la sua natura architettonica complessiva.
La disciplina dettata dalle disposizioni sopra richiamate relative agli edifici “sottoposti a grado di protezione” non può ritenersi che si applichi solo agli edifici espressamente classificati nella cartografia allegata al PPCS, che risale al 1979 e non anche agli edifici vincolati successivamente a tale data e contemplati nella tabella 2 allegata al PI.
Come rilevato dal Tar, l’art. 9 NTA del PPCS, infatti, riferisce le proprie disposizioni di tutela agli edifici “classificati come monumentali” senza dettarne una definizione, ma rinviando alle classificazioni della Tabella A1 allegata al PPCS. Tuttavia, tale tabella comprende tra gli edifici monumentali anche gli “edifici notificati”, con evidente riferimento agli edifici dichiarati di interesse culturale (il cui procedimento si conclude con la notifica della relativa dichiarazione). Il Piano degli Interventi vigente, invece, contiene una definizione di edifici monumentali (all’art. 14, c. 10, che detta disposizioni di tutela degli edifici posti al di fuori del centro storico) che sono identificati con quelli vincolati ai sensi del D. Lgs. 42/2004. La lettura delle due norme, posto che la disciplina del PPCS non può non essere aggiornata rispetto alle esigenze di tutela che lo stesso Comune ha manifestato successivamente, consente anche sul piano testuale di ricondurre gli edifici vincolati ai sensi della disciplina statale tra quelli sottoposti a grado di tutela e, in particolare, a quelli monumentali. Ne consegue che anche la cartografia allegata al PPCS deve ritenersi integrata dall’elaborato 2 che individua (in modo dichiaratamente ricognitivo e non esaustivo) i vincoli e le tutele. Diversamente opinando si contravverrebbe alla ratio sottesa alle previsioni di tutela di fonte comunale e s’introdurrebbe un elemento di irragionevole disparità di trattamento, per effetto del quale sarebbero assoggettati alla disciplina dell’art. 9 NTA e PPCS, integrata da quella di cui all’art. 36, c. 4, lett. h, solo gli edifici “notificati” prima del 1979, senza tener conto delle successive dichiarazioni di interesse culturale, nonostante non possa negarsi anche per gli edifici che ne sono stati oggetto la medesima esigenza di tutela urbanistica riconosciuta ai primi.
In altri termini, se è corretto riconoscere che il P.P.C.S. non tutelasse, ab origine, l’ex Palazzo delle Poste sotto il profilo monumentale, è innegabile che tale riconoscimento sia avvenuto col D.M. del 2000 e, dunque, a far data da tale decreto debba ritenersi compreso tra quelli “notificati” ai sensi delle predette disposizioni del PPCS.
Deve aggiungersi che l’ex Palazzo delle Poste, dopo essere stato sottoposto a vincolo monumentale con il decreto del Ministero per i beni e le attività culturali del 9.10.2000, è stato classificato dal Piano degli Interventi (P.I.) del Comune vigente, approvato nel 2013, come un Bene culturale. Nell’“Elaborato 2-Vincoli e tutele” allegato al P.I. infatti, è individuato come “art. 13 Beni culturali ai sensi del D.Lgs. 42/2004” (col colore rosa come tutti i Beni Culturali).
Non è in discussione che l’intervento contestato non possa essere ricondotto alla nozione di restauro conservativo prevista dall’art. 3, c. 1, lett. c, DPR 380/2001, atteso che le rilevanti modifiche apportate al prospetto dell’edificio non si conciliano con le finalità e la natura di tale tipologia di intervento, mirante alla conservazione “degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo” (l’intervento edilizio prevede, tra l’altro, la realizzazione di terrazze e logge abitabili al posto delle preesistenti finestre).
In base alle norme innanzi citate devono ritenersi consentiti solo gli interventi di risanamento conservativo e non, come prospettato da parte appellante, quelli di ristrutturazione edilizia.
La definizione interpretativa della terminologia usata nella normativa del piano particolareggiato, inclusa nelle N.T.A. del P.P.C.S., precisa quali siano gli interventi da qualificare come restauro : “RESTAURO – Sono quegli interventi tendenti alla conservazione integrale dell’edificio, al ripristino dei suoi valori storici e della caratteristiche tipologiche ed architettoniche, al ripristino di parti alterate, alla eliminazione di superfetazioni e delle strutture di epoca recente che non rivestano interesse ai fini della storia del monumento”.
La giurisprudenza ha precisato che “si è in presenza di un restauro e risanamento conservativo, qualora l’intervento sia funzionale alla conservazione dell’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità, nel rispetto dei suoi elementi tipologici (in specie, architettonici e funzionali, suscettibili di consentire la qualificazione dell’organismo in base alle tipologie edilizie), formali (tali da contraddistinguere il manufatto, configurandone l’immagine caratteristica) e strutturali (concernenti la composizione della struttura dell’organismo edilizio); – in particolare, “la caratteristica degli interventi di mero restauro è quella di essere effettuata mediante opere che non comportano l’alterazione delle caratteristiche edilizie dell’immobile da restaurare, e quindi rispettando gli elementi formali e strutturali dell’immobile stesso, mentre la ristrutturazione edilizia si caratterizza per essere idonea ad introdurre un quid novi rispetto al precedente assetto dell’edificio (Cons. Stato Sez. VI, Sent., 02-09-2020, n. 5350)” (Consiglio di Stato, sez. II, 18 giugno 2021, n. 4701). Questo Consiglio ha ulteriormente precisato che “la finalità di conservazione, caratteristica degli interventi di recupero e risanamento conservativo, postula il mantenimento tipologico e strutturale del manufatto; conseguentemente dovendosi ascrivere gli interventi edilizi che alterino, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l’originaria consistenza fisica di un immobile (e comportino, altresì, la modifica e ridistribuzione dei volumi) non già nel concetto di “manutenzione straordinaria” (e, a fortiori, di restauro o risanamento conservativo), ma quale “ristrutturazione edilizia” (pertanto ravvisabile nella modificazione della distribuzione della superficie interna e dei volumi e dell’ordine in cui sono disposte le diverse porzioni dell’edificio anche per il solo fine di renderne più agevole la destinazione d’uso esistente)” (Cons. Stato, Sez. VI, 12 settembre 2022, n. 7899).
Venendo all’esame dell’appello incidentale, questo deve trovare accoglimento nei termini di seguito esposti.
L’atto soprintendizio impugnato autorizza l’intervento richiesto motivando nei seguenti termini: “le caratteristiche delle opere (…) così come desumibili dalla documentazione pervenuta unitamente alla richiesta in esame sono da ritenersi ammissibili in rapporto alle vigenti norme sulla tutela delle cose di interesse artistico o storico” pertanto “… l’intervento proposto compatibile con la conservazione dell’immobile medesimo”.
La giurisprudenza è pacifica nel ritenere che “è necessario che il parere reso dalla Soprintendenza archeologia delle belle arti e del paesaggio sia sempre sorretto da un’ampia e circostanziata motivazione, dalla quale sia possibile ricostruire sia le premesse che l’iter logico seguito nel percorso valutativo che si conclude con il giudizio finale” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 26 ottobre 2020, n. 6511; Cons. Stato, sez. VI , 20 aprile 2020, n. 2515).
Fermo il principio per cui la Soprintendenza dispone di un’ampia discrezionalità tecnico-specialistica nel dare i pareri di compatibilità paesaggistica ed il potere di valutazione tecnica esercitato è sindacabile in sede giurisdizionale soltanto per difetto di motivazione, illogicità manifesta ovvero errore di fatto conclamato, nel caso in esame, non appare che la motivazione innanzi richiamata possa ritenersi esaustiva, in quanto la Soprintendenza afferma apoditticamente che l’intervento proposto sia compatibile con la conservazione dell’immobile senza esplicitare le ragioni a sostegno di tale giudizio finale; in tal modo è preclusa la ricostruzione dell’iter logico seguito nel percorso valutativo che ha portato a ritenere le opere, come descritte compatibili, con le norme che tutelano l’immobile.
Deve ricordarsi che i due atti di assenso, quello della Soprintendenza e quello edilizio, operano su piani diversi, essendo posti a tutela di interessi pubblici diversi, seppur parzialmente coincidenti. Ne deriva che il parametro di riferimento per la valutazione dell’aspetto culturale non coincide con la disciplina urbanistico edilizia, ma nella specifica disciplina dettata per lo specifico vincolo (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 24 novembre 2015, n. 5327; vedasi anche Cons. Stato, sez. VI, 31 ottobre 2013, n. 5273: “la valutazione di compatibilità paesaggistica è connaturata all’esistenza del vincolo paesaggistico ed è autonoma dalla pianificazione edilizia”).
Deve tuttavia ritenersi che, in concreto, la natura dell’intervento in questione – come detto consistente in cambio d’uso parziale, modifica delle facciate con creazione di nuove terrazze e logge – non riconducibile alle nozioni di restauro o risanamento conservativo, venendo, come già rimarcato, ad incidere sui prospetti e sulla facciata dell’edificio, richiedesse un maggior sforzo motivazionale da parte della Soprintendenza, atto a rendere note le ragioni in base alle quali avesse ritenuto le caratteristiche delle opere ammissibili in rapporto alle norme vigenti sulla tutela delle cose di interesse artistico o storico.
La questione circa la necessità o meno anche dell’autorizzazione paesaggistica non rileva ai fini del presente giudizio, avuto riguardo al già richiamato principio di autonomia tra l’autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire.
La giurisprudenza ha precisato che la mancata preventiva acquisizione della autorizzazione paesaggistica, di cui all’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, incide sull’efficacia, non sulla legittimità, del titolo edilizio. Il permesso di costruire, infatti, può essere rilasciato anche in mancanza di autorizzazione paesaggistica, che si atteggia, perciò solo, alla stregua di una condizione di efficacia, con la conseguenza che i lavori non possono essere iniziati, finché non intervenga il nulla osta de quo (Cons. Stato, Sez. IV, 11 aprile 2023, n. 3638).
Ciò premesso, tenuto anche conto che il permesso di costruire è stato annullato, non sussiste alcun interesse all’esame della censura con la quale si lamenta la mancata acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica.
Si è già detto che i due atti di assenso, quello della Soprintendenza e quello edilizio, operano su piani diversi, essendo posti a tutela di interessi pubblici diversi, seppur parzialmente coincidenti.
Ai sensi dall’art. 21, c. 4, D.Lgs. 42/2004, l’autorizzazione monumentale è riferita ad uno specifico intervento e non al titolo edilizio che ne assente l’esecuzione. La sua efficacia temporale, inoltre, è determinata in maniera autonoma rispetto a quella del permesso di costruire. L’art. 21, c. 5, infatti, prevede che “se i lavori non iniziano entro cinque anni dal rilascio dell’autorizzazione, il soprintendente può dettare prescrizioni ovvero integrare o variare quelle già date in relazione al mutare delle tecniche di conservazione”, mentre, ai sensi dell’art. 15, c. 2, del DPR 380/2001 “Il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere completata, non può superare tre anni dall’inizio dei lavori. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga”. Pertanto, ben può accadere che entro il quinquennio di efficacia dell’autorizzazione monumentale decada il titolo edilizio, senza che ciò produca alcuna conseguenza sulla validità dell’autorizzazione monumentale, non essendo stata prevista alcuna correlazione tra le due ipotesi dalla normativa vigente, in coerenza, peraltro, con i differenti profili di valutazione sottesi all’uno e all’altro provvedimento.
Come correttamente rilevato dal Tar, nel caso di specie, non essendo contestato che il progetto approvato con il permesso di costruire fosse identico a quello autorizzato dalla Soprintendenza, essa doveva ritenersi pienamente efficace ed idonea a sostenere l’esecuzione dell’intervento.
Per le ragioni esposte, l’appello principale va rigettato; va invece accolto nei limiti che precedono l’appello incidentale.
