1. PREMESSA
Alla pianificazione urbanistica spetta da tempo non solo il compito di garantire l’interesse pubblico ad un ordinato uso dei suoli, ma anche quello di tutelare altri interessi pubblici. Tra essi il più prossimo è quello della tutela dell’ambiente e del paesaggio anche urbano, con la conseguente tendenza al riutilizzo del patrimonio edilizio esistente ed al recupero delle aree dismesse, al fine di non consumare vanamente ed ancora una risorsa limitata come il suolo. Tale obiettivo è da coordinarsi -e nello stesso tempo trova giustificazione- con il soddisfacimento delle differenti esigenze della collettività. Ecco la ragione per cui a diversi livelli legislativi ci si sta sforzando di elaborare testi normativi volti al contenimento ed al riuso del suolo edificato, nella linea tracciata dalla U.E. per realizzare buone pratiche in tale direzione.
Ecco allora una delle timide soluzioni del legislatore nazionale (disegno di legge, n. 2383 – Senato), che si analizzerà nel prosieguo.
2. PROPOSTA DI LEGGE “CONTENIMENTO DEL CONSUMO DEL SUOLO E RIUSO DEL SUOLO EDIFICATO” E QUADRO NORMATIVO COMUNITARIO
L’obiettivo principe del disegno di legge in materia di contenimento del consumo del suolo e riuso del suolo edificato (Atto Camera n. 2039, Atto Senato n. 2383), approvato dalla Camera il 12 maggio 2016 e fermatosi in discussione in Commissione al Senato il 31 ottobre 2017, è quello di riconoscere l’importanza del suolo come bene comune e risorsa non rinnovabile [Servizio studi del Senato, Dossier sull’A.S. n. 2383 “Contenimento del consumo del suolo e riuso del suolo edificato” approvato dalla Camera dei deputati e connessi (A.S. nn. 769, 991, 1181 e 1734), luglio 2016 n. 347]. Si tratta dunque di un disegno di legge che ancora non ha avuto la consacrazione legislativa ma che tuttavia ben può essere ripreso poiché il frutto di una elaborazione piuttosto condivisa essendo in attuazione dei principi illustrati in premessa e delle indicazioni della U.E.
È da queste ultime che appare necessario partire.
Per chiarità espositiva, si segnala che il primo trattato internazionale dedicato al paesaggio europeo considerato nel suo insieme è la Convenzione Europea del Paesaggio, siglata a Firenze il 20 ottobre 2000, che intende promuovere la protezione, la gestione e la pianificazione dei paesaggi e favorire la cooperazione europea in materia. Vengono incluse tutte le tipologie di territorio degli Stati membri, compresi gli spazi naturali, rurali, urbani e periurbani, con la specificazione della equa considerazione di tutti i paesaggi, sia di quelli che possono essere considerati come eccezionali, come i paesaggi degradati.
Si tratta di un tema ripreso anche negli articoli 11 e 191 del T.F.U.E., che rispettivamente stabiliscono che le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile; che le finalità cui deve mirare la politica ambientale dell’U.E. sono la salvaguardia, la tutela e il miglioramento della qualità dell’ambiente; la protezione della salute umana; l’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali; la promozione di misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici.
Si ricorda inoltre che, sempre a livello europeo, la Strategia Tematica per la Protezione del Suolo del 2006, ha sottolineato l’esigenza di ridurre gli effetti negativi del consumo di suolo e, in particolare, del fenomeno di carattere definitivo della impermeabilizzazione del suolo (c.d. soil sealing). La Tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse, ha ribadito il traguardo di un incremento dell’occupazione netta di terreno pari a zero da raggiungere, in Europa, entro il 2050. Ciò risulta in linea con l’obiettivo, ancora più ambizioso, recentemente posto dal Parlamento Europeo con l’approvazione del Settimo Programma di Azione Ambientale (2013) dove si è sottolineata la necessità di integrare le politiche ambientali e di tutela dei territori con le altre politiche, focalizzando poi specifici aspetti quali: l’uso efficiente delle risorse; l’impegno nel rispetto degli obiettivi di tutela ambientale assunti a livello internazionale e nel pacchetto sul cambiamento climatico; la sostenibilità dello sviluppo urbano nell’area europea.
La strategia europea sul consumo del suolo ha previsto, per l’adozione, anche una valutazione di impatto, i cui contenuti sono pubblicati nel relativo Impact Assessment [S.E.C. (2006) 1165 e S.E.C. (2006) 620], dove sono contenute analisi degli impatti, in termini economici, sociali ed ambientali delle differenti opzioni considerate nella fase di preparazione della Strategia definita a livello europeo.
È in questo contesto che si colloca il disegno di legge innanzi indicato.
Innanzitutto, il testo consente il consumo di suolo nei casi in cui non esistano alternative al riuso delle aree già urbanizzate e nella rigenerazione delle stesse, riconoscendo gli obiettivi stabiliti dall’Unione europea circa il già citato traguardo del consumo di suolo pari a zero da raggiungere entro il 2050 (documento “No net land take by 2050” dell’Ufficio per le politiche scientifiche e ambientali della Commissione europea). Un aspetto importante all’interno della proposta di legge è il monitoraggio del consumo di suolo per realizzare un quadro conoscitivo affidabile e facilmente aggiornabile, attribuito al Consiglio per la ricerca in agricoltura e per l’analisi dell’economia agraria.
La definizione di consumo di suolo contenuta nel disegno di legge in parola appare limitativa rispetto a quella utilizzata dall’Unione Europea [descritto come un riflesso delle interazioni tra l’uomo e la copertura del suolo e costituisce una descrizione di come il suolo venga impiegato in attività antropiche. La direttiva 2007/2/CE lo definisce come una classificazione del territorio in base alla dimensione funzionale o alla destinazione socioeconomica presenti e programmate per il futuro (ad esempio: residenziale, industriale, commerciale, agricolo, silvicolo, ricreativo). La Commissione aveva chiarito, ad esempio, che anche la c.d. densificazione urbana deve essere considerata consumo di suolo]. Il disegno d’altra parte non sembrerebbe considerare come “consumatori” di suolo i servizi di pubblica utilità di livello generale e locale, le infrastrutture e gli insediamenti prioritari, le aree funzionali all’ampliamento di attività produttive esistenti, i lotti interclusi, le zone di completamento, gli interventi connessi in qualsiasi modo alle attività agricole; non sono state inoltre previste le percentuali di riduzione da raggiungere nel corso degli anni.
Ove il testo legislativo venisse ripreso dall’attuale Parlamento ed approvato senza modifiche sul punto, potrebbe rappresentare un ostacolo al monitoraggio del consumo di suolo, trattandosi di superfici in molti casi non individuate dai singoli Comuni ovvero soggette a interpretazioni tra loro non coerenti e mutevoli nel tempo, e di cui non esiste una cartografia dettagliata; per operare detto monitoraggio e dunque per rendere funzionale la legge le aree dovranno essere delimitate sulla cartografia con una risoluzione almeno pari a quella utilizzata per la valutazione del consumo di suolo previsto al comma 7 dell’articolo 3 dello stesso disegno di legge.
Con riguardo più specificamente all’articolato normativo, l’articolo 1 del disegno di legge reca i princìpi fondamentali per la valorizzazione e la tutela del suolo, con particolare riguardo alle superfici agricole e alle aree sottoposte a tutela paesaggistica, indicando le finalità dell’intervento normativo.
Il comma 2 del medesimo articolo stabilisce che il riuso e la rigenerazione urbana, oltre alla limitazione del consumo di suolo, costituiscono princìpi fondamentali della materia del governo del territorio.
In questo senso -come già detto- il consumo di suolo viene consentito esclusivamente nei casi in cui non esistono alternative consistenti nel riuso delle aree già urbanizzate e nella rigenerazione delle stesse. In questo senso il provvedimento pone un principio di generale valutazione dell’alternativa al consumo del suolo, prevedendo il ricorso a tale modalità di uso del territorio solo previa considerazione di usi alternativi. Ciò che incide anche sulle procedure di valutazione d’impatto ambientale (V.I.A.), di valutazione ambientale strategica (V.A.S.) e di verifica di assoggettabilità delle opere pubbliche e di pubblica utilità diverse dalle infrastrutture e dagli insediamenti prioritari (di cui alla disciplina sulle infrastrutture e gli appalti): l’obbligo della priorità del riuso e della rigenerazione urbana comporta la necessità di una valutazione delle alternative di localizzazione che non determinino consumo di suolo. Viene inoltre specificato che per le opere pubbliche non soggette alle suddette procedure (ovvero alla disciplina delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari contenuta nella parte V del decreto legislativo n. 50 del 2016, come integrato dal correttivo del 2017), la valutazione deve risultare dall’atto di approvazione della progettazione definitiva degli interventi.
In base al comma 3, al fine della verifica dell’insussistenza di alternative consistenti nel riuso delle aree già urbanizzate e nella rigenerazione delle stesse di cui al comma 2, le regioni orientano l’iniziativa dei comuni a fornire nel proprio strumento di pianificazione specifiche e puntuali motivazioni relative all’effettiva necessità di consumo di suolo inedificato (riguardo al riparto di competenze costituzionali, si ricorda che nell’ambito della materia del “governo del territorio” rientrano i profili tradizionalmente appartenenti all’urbanistica e all’edilizia – tra le altre, cfr. sentenze n. 303 e 362 del 2003 Corte Cost. – e, in linea di principio, tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti e attività – sent. n. 307 del 2003 Corte Cost.).
La finalità del contenimento nell’uso del suolo è poi ribadita dal comma 4, laddove si prevede che la pianificazione territoriale, urbanistica e paesaggistica si adegua alle norme dettate dal disegno di legge, privilegiando il riuso e la rigenerazione urbana nonché l’utilizzo agroforestale dei suoli agricoli abbandonati, facendo comunque salve le previsioni di maggiore tutela in essa contenute [Si ricorda, in proposito di suoli agricoli, che la giurisprudenza amministrativa (cfr. sentenza n. 1871/2015 Tar Lombardia) ha stabilito, nell’esaminare fattispecie riguardante il Piano di Governo del Territorio, che “la destinazione agricola di un fondo non deve necessariamente garantire l’esercizio dell’impresa agricola, potendo invece obbedire a finalità di tutela ambientale e paesistica, oltre che di contenimento del consumo di suolo”, richiamando il tribunale amministrativo in ciò il rispetto della finalità recepite, nella specie, dalla L.R. Lombardia n. 31/2014]. Vengono peraltro previste funzioni amministrative allo Stato attraverso un articolato procedimento per la definizione e la ripartizione territoriale dei limiti al consumo di suolo, nonché l’adozione di atti di rango normativo secondario. Si segnala, a tale proposito, che la Corte Costituzionale ha elaborato il principio dell’attrazione in sussidiarietà, che determina un’attribuzione di competenze che pare diversa da quella desumibile dal tenore letterale dell’articolo 117 della Costituzione e un’allocazione legittima delle funzioni amministrative a livello statale ove si giustifichi un’esigenza di esercizio unitario delle funzioni che trascende anche l’ambito regionale (sentenza n. 6 del 2004 Corte Cost.)
Inoltre, in base al comma 5 del medesimo art. 1, si pone una norma di indirizzo, prevedendosi che le politiche di sviluppo territoriale nazionali e regionali favoriscano la destinazione agricola e l’esercizio di pratiche agricole e perseguano la tutela e la valorizzazione dell’attività agricola attraverso la riduzione del consumo di suolo, seguendo la linea tracciata dall’art. 11 T.F.U.E.
http://www.senato.it/leg/17/BGT/Schede/FascicoloSchedeDDL/ebook/46877.pdf
