Modeste proposte per favorire l’attuazione delle previsioni urbanistiche negoziate e superare i fenomeni di concussione/corruzione nella PA in materia di pianificazione urbanistica.

Ripubblico questo articolo che ha già 8 anni , eppure rileggendolo mi sembra ancora molto attuale poiché nulla è cambiato.

Dalla Rivista Giuridica dell’Edilizia 2012.

 

Modeste proposte per favorire l’attuazione delle previsioni urbanistiche negoziate e superare i fenomeni di concussione/corruzione nella PA in materia di pianificazione urbanistica.

 

  1. I fatti.

 

E’ noto che nel rapporto tra PA e privati che si instaura tutte le volte che questi ultimi richiedono l’avvio di un procedimento ai fini del rilascio di un provvedimento abilitativo – sia esso un permesso di costruire, la redazione di un piano attuativo, o la stipula di una convenzione urbanistica – il ritardo o l’inerzia della PA produce danni spesso irreparabili o comunque economicamente rilevanti, rispetto alle capacità d’investimento degli operatori privati.

Senza indugiare sui ritardi derivanti dal rilascio di un permesso di costruire per il quale l’attesa può superare anche il triennio, il che spinge i funzionari comunali ha richiedere “favori” ai fini della conclusione del procedimento, (su cui la recente l.106/2011 – art 5 – è intervenuta indirettamente prevedendo il formarsi del silenzio assenso decorsi i termini per l’esame della richiesta)[1], le riflessioni che seguono sono invece dirette ad esaminare fattispecie più complesse tra le quali l’attuazione delle previsioni urbanistiche che richiedono sempre più forme convenzionali tra la PA ed i proprietari delle aree.

Il fenomeno ha assunto un rilievo inaspettato derivante dall’introduzione, nei piani regolatori più recenti, di moduli perequativi all’interno di programmi urbanistici unitari la cui redazione è ad iniziativa di parte.

In questi casi l’edificabilità delle aree è subordinata alla redazione di un piano attuativo (o più semplicemente alla stipula di una convenzione urbanistica) da sottoporre alla PA da parte dei proprietari rientranti nel perimetro dell’intervento.

Si cita qui, a titolo di esempio, il caso dei PRIN previsti e perimetrati dal nuovo PRG di Roma approvato nel 2008 che prevede meccanismi complessi di premialità edificatoria assegnata ai proprietari, a condizione che una percentuale sia riassegnata alla PA che la utilizza per altre finalità edificatorie, o altrimenti che tale premialità comporti la corresponsione di un contributo straordinario alla PA.[2] Non vi è chi non veda che il modello sommariamente delineato comporta una serie di fasi assai complicata quali: identificazione dei proprietari, loro disponibilità a procedere di concerto alla redazione del PRIN, fissazione dei contenuti del programma urbanistico, previsione della possibilità di ospitare a “compensazione” diritti edificatori di altri proprietari esterni che vantano la possibilità di far atterrare tali diritti riconosciuti a seguito dell’apposizione di vincoli ambientali sulle loro aree con altro provvedimento di piano (cosiddetto “piano delle certezze” 2003), previsione delle aree da cedere a standards, trasferimento diritti edificatori in altre aree del PRIN, stipula delle convenzioni relative alla realizzazione a scomputo delle oo.uu. etc.

Esistono certamente altri casi più ordinari quali ad es. il riconoscimento di diritti edificatori al privato da spendere in altre aree di piano dietro cessione dell’area, nel caso di modelli perequativi compensativi, o la previsione di comparti edificatori meno complessi che richiedono comunque la partecipazione di almeno i ¾ delle proprietà catastali, la costituzione dei relativi consorzi, la stipula delle convenzioni con la PA, la redazione del progetto urbanistico.

 

  1. Lo stato dell’arte

 

La complessità del procedimento urbanistico descritto produce alcuni esiti che qui si riassumono.

L’attuazione delle previsioni urbanistiche – quando si tratta di interventi ricompresi in piani attuativi o nei quali al centro si pone l’accordo tra PA e proprietari – non decolla. In assenza di accompagnamento della PA i proprietari non sono in grado di procedere. Le previsioni del piano restano inattuate. E ciò è più facile nei casi in cui i beni immobili riguardino semplici proprietari, meno nei casi in cui la proprietà immobiliare sia di imprenditori edili che hanno maggiore “dimestichezza” con i procedimenti urbanistici e, soprattutto, godano di rapporti più “fluidi” con la PA.

Le NTA del piano sono spesso criptiche e di non facile interpretazione, aggravate dal fatto che il proprietario uti singulinon può procedere alla presentazione di alcun progetto senza trovare la necessaria e vincolante collaborazione con gli altri proprietari. In questi casi non si tratta di progetti edilizi ma di veri e propri programmi urbanistici.

Non è un caso che in altri paesi è emersa la figura del developer ovvero dello sviluppatore che ha la funzione – come soggetto privato – di proporre alla PA ipotesi di progettazione unitaria delle aree da urbanizzare, previo mandato dei proprietari interessati.[3] Nel nostro sistema è emersa in qualche legge regionale, ma senza successo, anche la figura della “società di progettazione urbana” cui i comuni potevano rivolgersi ai fini della formazione degli strumenti urbanistici attuativi.

Si tratta comunque di casi che coinvolgono soggetti privati che hanno la funzione di fluidificare il procedimento urbanistico attuativo definendone i contenuti, svolgendo una funzione di accompagnamento esterno alla PA che agevoli l’azione di concertazione tra privati al fine della presentazione del piano attuativo o della proposta di accordo con il comune.

 

  1. Le patologie

 

I casi richiamati, tuttavia, mettono in evidenza il ruolo “passivo” della PA che resta in attesa della presentazione delle proposte private per valutarne la coerenza con i contenuti della disposizioni di piano .

Nella stragrande maggioranza dei casi riscontrati, nessun ruolo attivo di accompagnamento ma semplicemente funzione di controllo preventivo a seguito della presentazione delle proposte urbanistiche. E non basta. Poiché in molti casi non si tratta solo di piani attuativi conformi alle previsioni del PRG ma di piani attuativi (specie in casi di riconversione urbana) in variante, di competenza del consiglio comunale, cui si riconnette anche il procedimento approvativo dell’accordo di programma.

Il rapporto pubblico-privato s’instaura così solo dopo l’avvio del procedimento ad istanza di parte disciplinato dalla l.241/90 ma nella fase che precede l’istanza risulta poco trasparente poiché esposto a forme di comunicazione informali con la PA, da parte dei soggetti privati circa la disciplina da osservare, l’interpretazione delle NTA, il contenuto delle convenzioni, gli atti di cessione, compensazione etc.

Il tutto produce incertezza e spesso una lunga fase di stallo, cosicchè in molti casi per raggiungere l’obiettivo finale diviene necessario il coinvolgimento ufficioso e in qualche caso collusivo che gli operatori privati devono accordare ai singoli responsabili della PA per poter accelerare il procedimento attuativo.

Ed il rischio che il coinvolgimento di singoli funzionali comunali si concretizzi attraverso uno scambio di “favori” penalmente perseguibile è sempre più  comune.

Non vi è dubbio che alla radice di queste defaillances vi è il fatto che il piano urbanistico spesso risulta piano disegnato e non piano gestito o attuato.

Le esperienze di pianificazione perequativa parziale o a posteriori od anche quella generalizzata[4] nonché i casi di trasformazioni urbane mediate programmi integrati d’intervento et similia pongono al centro l’iniziativa del privato o meglio l’onere del privato (e/o di intere categorie di soggetti privati) ad attivarsi per attuare le previsioni urbanistiche. In particolare, poiché l’attuazione delle previsioni urbanistiche è su base volontaria, le prescrizioni non sono in grado di rendere conveniente l’iniziativa del privato poiché non se ne intravede un chiaro ritorno economico.

NTA scritte in modo incompleto, mancata responsabilizzazione degli uffici ad assumersi l’onere di attuare le previsioni di piano, scollamento tra intenzioni dell’urbanista che ha redatto il piano e interpretazione degli uffici comunali che hanno il compito di dare successivamente attuazione a quest’ultimo, sono le principali cause dei ritardi, a volte insostenibili, nei quali si incorre impedendo così alla maggior parte delle città di modernizzarsi, di migliorare i propri servizi pubblici, di favorire sviluppo e occupazione. Va osservato inoltre che il danno è maggiore li’ dove le manovre del piano tendono a soddisfare “sulla carta” l’acquisizione di aree per servizi, la realizzazione a carico dei privati promotori di opere extra oneri, di garantire le opere di urbanizzazione secondaria etc.

In particolare, superata ormai la fase del vincolo urbanistico a garanzia degli standards urbanistici, soggetto a decadenza – e in caso di reiterazione al pagamento dell’indennizzo per la perdita di chanche per il proprietario inciso dal vincolo – i piani ormai agiscono per comparti perequativi, compensazioni urbanistiche, indici di edificabilità bassi il cui esercizio dello jus aedificandi è condizionato alla cessione di una quota parte delle aree all’amministrazione concentrando la volumetria sulla restante proprietà.[5] In questo caso lo strumento urbanistico “garantisce” lo standard poiché le aree sono assoggettate a quella disciplina, ma non i servizi irrealizzabili, fino a che non si perfezioni l’accordo di cessione delle aree. A ciò si aggiunga il caso dei vincoli misti ad iniziativa pubblica o privata[6] che in base alla giurisprudenza sono considerati vincoli conformativi e non espropriativi, la cui disciplina urbanistica, priva di accompagnamento della PA, rende impossibile per il privato realizzare sulle aree da cedere quei servizi pubblici o d’interesse pubblico che garantiscano un ritorno economico pari almeno al valore economico dell’area. La modernizzazione o l’espansione delle città avviene così a pezzi e bocconi a seconda della maggiore o minore imprenditività dei soggetti privati (per lo più imprese), spesso nelle aree di espansione senza disegni unitari per quanto riguarda le opere di urbanizzazione secondaria d’interesse generale (collegamenti stradali, servizi di linea metropolitana o tranviaria etc.).

 

 

  1. Gli interventi legislativi

 

Le note che seguono sono dirette a individuare qualche soluzione che renda più efficiente e trasparente l’attuazione dei piani urbanistici e che combatta l’inerzia della PA nel favorire l’attuazione del piano.

Preliminarmente si vogliono però esaminare quelle previsioni legislative che, sotto vari profili, sono intervenute nella disciplina urbanistica dirette ad affrontare, non certo organicamente, le questioni dianzi sollevate e che, a mio avviso, non  colgono, tuttavia, il nocciolo del problema.

Si deve risalire alla l.10/77 che introduce il programma pluriennale di attuazione (art. 13) che prevede appunto che l’attuazione degli strumenti urbanistici generali avvenga sulla base di tale programma che delimita aree o zone incluse o meno in piani particolareggiati o piani di lottizzazione convenzionati nelle quali devono realizzarsi le previsioni di detti strumenti urbanistici e le relative urbanizzazioni. La legge regionale individuava i comuni obbligati e quelli esonerati in base all’andamento demografico, alle caratteristiche geografiche, storiche ed ambientali, o in riferimento ad una particolare espansione industriale o turistica. La l.10/77 non prevedeva alcun termine per la redazione del PPA ma le leggi regionali, cui è demandato il compito di disciplinare il procedimento di formazione del PPA, hanno previsto che i comuni ricompresi negli elenchi devono provvedere entro termini ristretti, ed in caso d’inerzia, la provincia esercita il potere sostitutivo con la nomina di un commissario ad acta. La durata temporale del PPA poteva variare tra i tre e i cinque anni e la ratio della norma era quella di dirigere lo sviluppo della città prevedendone l’attuazione per parti, al fine di ottenere una completa urbanizzazione delle aree interessate rientranti nel PPA. Per rendere maggiormente cogente la disposizione si prevedeva che se i proprietari delle aree interessate non provvedevano nei termini a richiedere i permessi di costruire o a stipulare le convenzioni urbanistiche, il comune aveva la facoltà di espropriare le aree.

Tralasciando l’applicazione del PPA, che dopo una prima complessa fase di attuazione è stato pressoché abbandonato dai comuni – anche se la disciplina è ancora formalmente vigente – si è comunque sempre posto il problema dei termini entro i quali l’amministrazione deve portare ad approvazione i piani attuativi d’iniziativa privata, presentati dagli aventi titolo, in attuazione degli strumenti urbanistici generali. Questione che anche qui si scontra con l’inerzia dell’amministrazione comunale nel provvedere, cosicché con la legge n.136/99 il legislatore statale è intervenuto con una norma specifica (art.22) stabilendo un termine perentorio (90 giorni dalla presentazione dell’istanza corredata degli elaborati previsti) per l’approvazione degli stessi da parte del consiglio comunale. Aggiungendo anche che l’approvazione definitiva degli strumenti attuativi deve avvenire entro i trenta giorni successivi alla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni e delle opposizioni. La scadenza della perentorietà dei termini legittima l’interessato ad inoltrare istanza al presidente della giunta regionale per la nomina del commissario ad acta il quale provvede nel termine di quindici giorni.

L’ordinamento considera, dunque, rilevante che l’attuazione delle scelte urbanistiche, sia in fase apicale attraverso il PPA, sia nel caso della redazione dei piani attuativi, si svolga in modo celere e secondo tempi certi non solo a garanzia delle legittime aspettative dei privati ma anche della amministrazione che in tal modo è in grado di programmare lo sviluppo graduale dell’espansione della città.

Più recentemente in base alla l.106/2011 art 5  i piani attuativi, come denominati dalla legislazione regionale, conformi allo strumento urbanistico generale vigente, sono approvati dalla giunta comunale.

Inoltre, è previsto che  “Per semplificare l’accesso di cittadini ed imprese agli elaborati tecnici allegati agli atti di approvazione degli strumenti urbanistici, all’articolo 32 della legge 18 giugno 2009, n. 69, e successive modificazioni, dopo il comma 1, e’ aggiunto il seguente:

«1-bis. Per le finalita’ di cui al comma 1, gli elaborati tecnici allegati alle delibere di adozione o approvazione degli strumenti urbanistici, nonche’ delle loro varianti, sono pubblicati nei siti informatici delle amministrazioni comunali, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica».

Da ultimo si deve segnalare – nel nuovo modello del PRG strutturato in piano strutturale e operativo[7] – che la lr Emilia Romagna n. 20/2000 e s.m.i. art.30 – prevede che le previsioni  degli interventi contenuti nel piano operativo approvato dal comune – tra cui i piani attuativi – che non siano stati presentati entro cinque anni dall’approvazione del piano operativo decadono.

Da questa legislazione si possono ricavare alcune considerazioni.

La prima che gli interventi legislativi statali si sono succeduti con intervalli lunghissimi. In secondo luogo sembrano rivolti in direzioni diverse: con la l.10/77 per circoscrivere l’iniziativa dei privati a particolari parti del territorio e non altre, quindi in funzione restrittiva dell’iniziativa privata. Con la l.136/99 per censurare l’inerzia della PA a provvedere sulla presentazione dei piani attuativi. Con l’ultimo provvedimento sia per superare le forche caudine del consiglio comunale e permettere alla giunta di approvare direttamente i piani attuativi conformi al PRG, sia per rendere accessibili tutti gli elaborati tecnici relativi agli strumenti urbanistici approvati o in variante.

 

  1. Per andare oltre

 

Delineato il quadro complessivo anche se sommario proviamo a suggerire qualche correttivo.

Occorre premettere che le fattispecie esaminate comportano che l’iniziativa di avvio del procedimento sia di parte. Di talchè se il privato non si attiva le prescrizioni urbanistiche richiamate non vengono attuate. Di più, come si è detto l’attuazione di queste previsioni urbanistiche è su base volontaria (l’eccezione è costituita dalla regione E.Romagna che prevede un termine per esercitare l’iniziativa privata).

La disposizioni della legge emiliana mirano proprio a censurare l’inerzia del privato che nel momento in cui le proprie aree rientrano nel piano operativo si astiene dal prendere l’iniziativa. Si tratta di una vecchia questione per la quale i proprietari premiati dall’edificabilità spesso rimangono inerti per far lievitare il valore degli immobili ritardando quindi l’attuazione del piano. Analogamente l’obiettivo del PPA era quello per cui una volta identificati gli immobili da trasformare, s’imponeva ai proprietari (pena l’esproprio) di dare attuazione ai piani attuativi d’iniziativa privata.

Ammesso che tali situazioni siano certamente ancora attuali, il problema che qui si solleva non è l’inerzia del privato ma la difficoltà oggettiva che incontra quest’ultimo per dare attuazione alle previsioni urbanistiche in situazioni nelle quali diviene essenziale il rapporto con l’amministrazione per poter conoscere i termini ed i contenuti degli interventi urbanistici  da attuare.

E qui un primo punto. Quali sono i referenti dell’amministrazione per stabilire un dialogo in funzione del risultato?

A ben guardare la l.241 prevede che l’avvio del procedimento (anche ad iniziativa di parte) comporta che la PA nomini un responsabile del procedimento (art. 4 e 5). L’art.4 della l 241 parla di determinazione dell’ unità organizzativa responsabile del procedimento in riferimento ai procedimenti di loro competenza per ciò che riguarda l’istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale. Questi due ultimi termini si riconnettono, tuttavia, all’avvio del procedimento mentre qui il procedimento non è stato ancora avviato.

Siamo, cioè, in una fase precedente all’istanza per la quale il soggetto privato (o meglio l’intera categoria dei soggetti privati rientranti nel comparto o nel piano attuativo o i privati da compensare dietro cessione dell’area etc.) non sanno a chi rivolgersi.

E’ proprio in questo spazio che s’insinuano i possibili rapporti endoprocedimentali poco trasparenti tra singoli funzionari della PA e gli interlocutori privati che possono dare luogo a fenomeni concussivi.

“Ho un amico in comune”. E’ la frase che spesso si sente in questi casi. “Dottore, mia moglie avrebbe bisogno di una panda nuova…..”.

 

  1. Una modesta proposta.

 

E’ questo uno dei motivi per i quali nell’attuazione del PRG – per le parti che richiedono l’iniziativa del privato – l’amministrazione dovrebbe già individuare un responsabile del procedimento che ha la responsabilità di curare tutti gli aspetti endoprocedimentali e procedimentali relativi all’attuazione di quelle previsioni urbanistiche. In breve, occorrerebbe già da subito a piano urbanistico generale approvato indicare un referente dell’amministrazione che ha la funzione di accompagnamento dei promotori privati, in un rapporto trasparente pubblico/privato.

In altre esperienze straniere esistono esempi del genere nelle quali l’ufficio del piano è diviso in sottogruppi ognuno dei quali si occupa delle parti di città da attuare. Ad ogni sottogruppo è attribuita la responsabilità dell’attuazione del piano con il compito di formare unità di lavoro dotate di approfondita conoscenza delle NTA del piano, dei suoi articolati tecnici e programmatici e degli scopi che l’amministrazione intende perseguire e dunque di tutte le informazioni necessarie al negoziato con i proprietari, o se del caso, con il developer.

Niente rapporti collusivi con il funzionario più informato, nessun rapporto opaco e collusivo, ma l’evidenziazione di un rapporto trasparente tra chi ha la responsabilità pubblica e gli interessi privati, ma soprattutto il coinvolgimento di una specifica struttura amministrativa (gruppi di lavoro).[8]

 

Chiariti questi aspetti della proposta che hanno la finalità di accompagnare da parte della PA il privato nella redazione dei progetti urbanistici si pongono alcuni problemi di contenuto e organizzativi.

 

In primo luogo si tratta di oneri progettuali a carico del privato poiché siamo nel caso di redazione di atti d’iniziativa privata. L’amministrazione quindi non è tenuta a svolgere tali attività, semmai dopo la presentazione, a valutarne i contenuti e l’ammissibilità.

Ma qui il problema va rovesciato. E’ il privato che chiede l’accompagnamento per avere maggiori garanzie sull’esecuzione del progetto, degli impegni da assumere etc. In realtà già esiste in molti comuni qualcosa del genere proprio sui “programmi complessi” ed è intesa in termini di “diritti di istruttoria”.L’esperienza ci dice che in questi casi i privati accettano di buon grado gli oneri prestazionali pur di essere rassicurati sulla correttezza della loro iniziativa.

 

6.1 Che tipo di attività dovrebbe svolgere l’amministrazione?

 

Si va dall’attività di assistenza tecnica a quella giuridico amministrativa nella quale la PA fornisce informazioni, indicazioni, schemi di convenzione etc. In altre parole, il gruppo di lavoro costituito dalla PA interagisce con i promotori privati per redigere, di concerto, tutti gli atti necessari alla presentazione della proposta urbanistica. Non si tratta di attività di sostituzione ma di assistenza il che presuppone che i costi della progettazione restino a carico del privato. In breve, quello che qualifica l’azione amministrativa è attività di fluidificazione dell’iniziativa privata.

 

6.2 E’ legittimo remunerare l’amministrazione per questa attività?

 

Oppure si potrebbe obiettare che si tratta di compiti istituzionali per i quali ne è vietato il commercio?

Non vi è dubbio che qui si sia nel campo degl’incentivi alla PA ai fini dell’amministrazione di risultato. Le obiezioni quindi non hanno ragione di esistere.

 

6.3 Chi remunerare e come remunerare?

 

Sotto questo profilo occorre rilevare che già la legge Merloni – art 18  Incentivi e spese per la progettazione – aveva previsto forme d’incentivazione nel caso in cui le pubbliche amministrazioni svolgano direttamente la progettazione delle opere pubbliche o la redazione di piani urbanistici. Le disposizioni in materia sono oggi previste dagli artt. 90 92 e 93 del codice dei contratti pubblici.

Il principio quindi già esiste, si tratta di applicarlo al caso concreto.

Al fine di disciplinare l’attività di assistenza le amministrazioni comunali dovrebbero adottare un regolamento nel quale sia disciplinata l’azione amministrativa. In primis, occorrerebbe chiarire che tale attività è facoltativa, su richiesta degli attori privati; in secondo luogo occorrerebbe individuare preventivamente la tipologia degli atti per i quali è ammessa l’assistenza: esemplificativamente, l’attuazione di comparti, i piani attuativi convenzionati nei quali si prevedono incentivi legati alla realizzazione di opere extra oneri o di interventi a favore dell’edilizia sociale, il trasferimento di diritti edificatori dietro la cessione di aree alla PA etc. Si tratta comunque di attività di pianificazione attuativa prevista già dalla disciplina generale del PRG vigente.

Inoltre, va disciplinata l’erogazione degli incentivi evitando l’attribuzione ad un singolo dipendente, ma a ciascun gruppo di lavoro istituito per l’attuazione degli interventi urbanistici tramite piani attuativi. Si potrebbe anche prevedere un ordine di priorità, fissato dalla PA, circa l’attività di assistenza da erogare a favore degli interventi cui la PA riconnette particolare importanza strategica. Tali incentivi, per evitare disparità di trattamento, dovrebbero essere erogati in parte qua anche al responsabile del procedimento di cui alla l.241 una volta formalizzata l’istanza di presentazione da parte degli attori privati per avviare il procedimento attuativo. Ciò perché l’importante è l’amministrazione di risultato ovvero la definitiva approvazione del piano attuativo negoziato, il suo eventuale passaggio in consiglio comunale etc. Nello specifico, occorrerebbe ancorare il risultato a tempi certi, rispettati i quali scatta l’incentivo, ad esclusione dei casi in cui il piano attuativo necessiti di variante urbanistica, per cui i tempi possono variare.

 

Detto questo, è evidente che per evitare che l’attuazione delle previsioni urbanistiche complesse continui ad essere lasciata alla discrezionalità della PA, e quindi esposta, come abbiamo già esplicitato, alle pratiche collusive individuali che si stabiliscono tra promotore e funzionari della PA, occorrerebbe obbligatoriamente istituire da parte dei comuni uno Sportello per l’assistenza urbanistica oggetto di regolamento comunale. Nello stesso tempo occorrerebbe prevedere la soglia degli abitanti (ad es, comuni oltre i 50.000 ab.) oltre la quale sia obbligatorio la costituzione di tale sportello, che è bene dirlo, non ha nulla a che fare con lo sportello dell’edilizia poiché qui siamo ancora in fase endoprocedimentale.

La copertura legislativa statale diviene comunque essenziale. Ma la si potrebbe considerare come norma di principio al pari di quelle contenute e desumibili dal TU 380/01.

 

6.4 Quale copertura finanziaria?

 

Resta da dire come individuare le fonti finanziarie per erogare l’incentivo al gruppo di lavoro.

E’ evidente che in questo caso non sia opportuno gravare il bilancio comunale della costituzione di un fondo per gli incentivi alla PA come previsto dalle disposizioni richiamate del Codice dei contratti pubblici poiché in quel caso, è bene ricordarlo, siamo di fronte ad attività amministrativa di competenza della PA (progettazione di opere pubblica, redazione di piano urbanistico etc.)[9] mentre qui l’attività della PA è di assistenza all’iniziativa privata.

Ne consegue che l’incentivo da erogare alla PA dovrebbe essere a carico del soggetto privato. Si tratterebbe di un servizio aggiuntivo erogato dalla PA a favore del privato: parafrasando qualche esperienza in corso di diritti di istruttoria.

Potrebbe essere previsto ad es. che il contributo gravi sugli oneri di urbanizzazione, ma la soluzione più semplice potrebbe essere quella di concordare l’onere a carico del privato in un accordo preliminare condizionato al risultato e quindi all’approvazione del piano attuativo et similia, in rapporto percentuale all’entità della trasformazione. Ma come si è già detto, questo aspetto dovrebbe essere oggetto del regolamento sull’istituzione dello Sportello per l’assistenza urbanistica prima richiamato.

Circa l’obiezione che potrebbe essere sollevata di prestazione economica imposta non prevista dalla legge (art.23 cost.) occorre ricordare che la richiesta di assistenza è facoltativa ed è oggetto di un contratto nel quale resta ferma la libera volontà del privato di aderire o meno alla proposta contrattuale.

 

Si eliminano così i fenomeni corruttivi o collusivi? A nostro parere da un lato sembra questo essere un valido antidoto alle pratiche “carbonare” e poco trasparenti dei rapporti tra privati e PA e dall’altro si accelera il processo attuativo evitando, entro certi limiti, che gli “interessi di parte” della PA agevolino in modo differenziato e partigiano l’attuazione del processo urbanistico. D’altronde, è ormai di comune sentire che la trasparenza e la celerità dell’azione amministrativa sia una delle richieste che viene sollevata a gran voce proprio dall’ANCE e da Confindustria e costituisca molte volte un vulnus all’investimento di capitali stranieri sul territorio. L’affermazione costituzionale del principio di sussidiarietà, l’evocazione del federalismo, non sono una giustificazione per perpetuare il “localismo” degli affari locali a tutto detrimento della modernizzazione delle aree urbane e del rilancio dell’economia nazionale.

“Gli enti locali sono troppi e troppo lenti ;il ceto dei funzionari e dei dirigenti non ha colto ,in genere, l’accelerazione dei processi in atto, che vive con fastidio,come un’invasione di campo nell’ hortus conclusus delle regole, delle norme, delle prassi, delle relazioni standardizzate….ai cittadini resta la sensazione di una sfera d’indecisione, o dell’uso esasperato del potere ostativo, negoziale, difensivo, in grande espansione”.[10]

Non mi nascondo che la proposta possa essere affinata e quindi ben vengano le soluzioni correttive o integrative volte alla migliore soluzione di un problema che esiste, e che potrebbero essere ospitate proprio in questa Rivista.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

[1] Su cui P.Urbani, Le innovazioni in materia di edilizia privata nella l.106/2011 di conversione del D.L.70 13 maggio 2011.Semestre europeo prime disposizioni urgenti per l’economia, in Questa Rivista 4/2001 99 ss.

[2] Su questi temi CdS sez.IV sez. n. 4542,4543,4544,4545, 2010).

 

[3] Vedi più ampiamente E.Micelli, Perequazione urbanistica, Marsilio 2004.

[4] Rinvio a P.Urbani Urbanistica solidale Bollati Boringhieri 2011.

[5] Su cui CdS sez. IV n.216/2010

[6]P.Urbani, Urbanistica ad vocem, aggiornamento VII, in Enc.Giur.Treccani 2009.

[7] Rinvio a P.Urbani, La riforma regionale del PRG: un primo bilancio. Efficacia, contenuti ed effetti del piano strutturale. Il piano operativo tra discrezionalità nel provvedere e garanzia del contenuto minimo del diritto di proprietà in RGU 2007, 472 ss.

[8] Più facile corrompere/colludere con un singolo funzionario che con un intero gruppo di lavoro.

[9] La disciplina prevista fin dalla legge Merloni 109/1994 aveva la funzione, largamente disattesa poiché in più riprese il legislatore ha ridotto la quota percentuale spettante ai funzionari, di valorizzare la professionalità dell’amministrazione procedente e di ridurre il ricorso ad affidamenti esterni tramite evidenza pubblica. Non vi è dubbio che la norma è stata avversata dagli operatori esterni che vedevano ridotte le opportunità professionali. Il risultato è che spesso le amministrazioni, spogliate della funzione di programmazione/pianificazione e di una diretta responsabilizzazione , specie nella materia urbanistica sono alla mercè delle società di progettazione che interpretano soggettivamente l’assetto dei territori da pianificare.

 

[10] Traggo queste frasi da R.Balzani Cinque anni di solitudine, memorie inutili di un sindaco (Forli’) Il Mulino 2012