LA CONSULTA BOCCIA LA DISCIPLINA DELLA REGIONE CALABRIA IN MATERIA DI PROROGA DELLE CONCESSIONI DEMANIALI MARITTIME di Niccolò Millefiori

-Corte costituzionale, 29 gennaio 2021, sent. n. 10-

Corte costituzionale, sentenza 29 gennaio 2021, n. 10

Con la recente sentenza n. 10 del 29 gennaio 2021, la Consulta è tornata a pronunciarsi sul riparto di competenze in materia di criteri e modalità di affidamento delle concessioni su beni del demanio marittimo, cogliendo peraltro l’occasione per lanciare un velato monito in merito al dibattuto tema della proroga dei titoli concessori.

Il quadro normativo

In primo luogo, occorre dar conto della novella normativa della Regione Calabria – impugnata in via principale dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso n. 6/2020 (G.U. 1a Serie speciale – 19.02.2020) – introdotta dall’art. 1, l. r. n. 46 del 25 novembre 2019 alla lettera a), comma 2, dell’art. 14, l. r. 21 dicembre 2015, n. 17 (intitolato “Norme di salvaguardia”), dal seguente originario tenore testuale: «Nelle more dell’approvazione del PCS [Piano Comunale di Spiaggia], in deroga a quanto disposto dal comma 1, possono essere rilasciate: a) concessioni demaniali marittime stagionali […]».

Il comma 1 richiamato dalla stessa norma stabilisce che «Dalla data di entrata in vigore del PIR [Piano di Indirizzo Regionale per l’utilizzazione delle aree del demanio marittimo] e fino all’entrata in vigore del PCS, formato ed adeguato secondo le prescrizioni ed indicazioni del PIR, non possono essere rilasciate nuove concessioni demaniali marittime, né essere autorizzate varianti sostanziali ai rapporti concessori in essere».

A seguito della modifica legislativa, il testo della norma censurata risultava, invece, del seguente tenore testuale: «Nelle more dell’approvazione del PCS, in deroga a quanto disposto dal comma 1, possono essere rilasciate o comunque rinnovate: a) concessioni demaniali pluriennali di natura stagionale».

            I motivi di ricorso

Il ricorso per la questione di legittimità costituzionale presentato dal Presidente del Consiglio dei ministri era affidato a due motivi.

Con il primo motivo, articolato in due profili di censura, il ricorrente contestava la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione e, quindi, la lesione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza.

A sostegno della censura veniva, in primo luogo, richiamato il comma 3-bis dell’art. 18 (“Procedure per il rilascio delle concessioni”) della medesima legge regionale, che subordina il rilascio delle nuove concessioni marittime, nelle more dell’emanazione di una organica disciplina della materia, al «rispetto dei principi di evidenza pubblica, parità di trattamento, non discriminazione, pubblicità, libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, ai sensi degli articoli 49 e 56 del Tratto sul funzionamento dell’Unione Europea ai sensi dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, nonché in conformità al decreto legislativo 18 aprile 2016. N. 50 (Codice degli appalti) in quanto applicabile».

Il precipitato della novella impugnata all’interno del contesto normativo di riferimento era tale per cui il rinnovo delle concessioni demaniali marittime in essere – a differenza di quanto previsto per l’affidamento di nuove concessioni – fosse da considerarsi esente dalle garanzie e dagli obblighi di competitività e parità di accesso, configurandosi sostanzialmente come una sorta di proroga automatica del rapporto.

In tal modo, secondo la tesi di parte, il legislatore regionale avrebbe violato il riparto di competenze di cui all’art. 117 Cost. come tracciato dalla precedente giurisprudenza costituzionale.

Al riguardo, infatti, è vero che le competenze relative al rilascio delle concessioni sono state conferite alle Regioni (art.105, comma 2, lettera l, decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112) e che le funzioni relative sono esercitate, di regola, dai Comuni (art. 42, decreto legislativo 30 marzo 1999, n. 96), rispetto ai quali le Regioni mantengono poteri di indirizzo. Tuttavia, è stato costantemente rilevato che «i criteri e le modalità di affidamento delle concessioni sui beni del demanio marittimo devono, comunque, essere stabiliti nel rispetto dei principi della libera concorrenza e della liberà di stabilimento, previsti dalla normativa comunitaria e nazionale, e corrispondenti ad ambiti riservati alla competenza esclusiva statale dall’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione (sentenze n. 109 del 2018, n. 157 e 40 del 2017, n. 171 del 2013 e 213 del 2011); competenza esclusiva, quest’ultima, nella quale le pur concorrenti competenze regionali trovano un limite insuperabile» (Corte Costituzionale, sentenza n. 118 del 2018).

Sotto l’ulteriore profilo di censura, il ricorrente eccepiva altresì l’invasione di competenze da parte del legislatore regionale, richiamando la legge 30 dicembre 2018 n. 145 (art. 1, commi da 675 a 685) contenente la disciplina transitoria delle concessioni demaniali marittime nell’attesa di una generale revisione del sistema, demandata ad un ulteriore decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (in vero, com’è noto, mai ancora adottato).

Con il secondo motivo di ricorso, invece, censurava la novella regionale era contestata per violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione in relazione ai principi di ragionevolezza e buon andamento. In particolare, la disposizione impugnata si sarebbe posta in contrasto con la ratio sottesa alla disciplina di salvaguardia dettata dallo stesso articolo 14. Infatti, il divieto di rilasciare nuove concessioni e di autorizzare varianti sostanziali in attesa della entrata in vigore del PIR e fino alla formazione del PCS appare funzionalmente volto a preservare l’esistente fino alla concreta attuazione delle scelte pianificatorie e programmatorie stabilite in sede regionale.

Al contrario, l’introduzione del termine “pluriennali” riferito alle concessioni demaniali che possono essere rilasciate o rinnovate in deroga al divieto di cui al primo comma si sarebbe posta in contrasto con il carattere limitato e strettamente stagionale delle ipotesi derogatorie originariamente previste e avrebbe, così, comportato la vanificazione della funzione di salvaguardia.

            La decisione della Consulta

Con la sentenza in commento, la Corte costituzionale ha dichiarato fondata la questione promossa in riferimento all’art. 117, secondo comma, lett. e) con assorbimento delle censure formulate relativamente agli artt. 3 e 97 Cost.

Il Collegio, in particolare, ha condiviso le argomentazioni sostenute con il primo motivo di ricorso sulla scorta della riportata giurisprudenza costituzionale in materia di determinazione dei criteri e delle modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime.

Al riguardo, infatti, la Consulta ha preliminarmente rilevato che in passato «sono state ritenute invasive di tale competenza esclusiva discipline regionali che prevedevano meccanismi di proroga o rinnovo automatico delle concessioni (ad esempio, sentenza n.1 del 2019 e n. 17 del 2013), una durata eccessiva del rapporto concessorio (così ancora la sentenza n. 1 del 2019, nonché la sentenza n. 109 del 2018), l’attribuzione di una preferenza al concessionario uscente in sede di rinnovo (sentenza n. 221 del 2018 e n. 40 del 2017)».

Successivamente, aderendo alla ricostruzione di parte ricorrente sulla portata normativa della disposizione impugnata, la Corte ha affermato che «la nuova ipotesi del rinnovo delle concessioni già esistenti … finisce così per essere sottratta alle procedure a evidenza pubblica conformi ai principi, comunitari e statali, di tutela della concorrenza stabiliti per le ipotesi di rilascio di nuove concessioni, e per consentire de facto la mera prosecuzione dei rapporti concessori già in essere, con un effetto di proroga sostanzialmente automatica – o comunque sottratta alla disciplina concorrenziale – in favore dei precedenti titolari. Un effetto, come poc’anzi rammentato, già più volte ritenuto costituzionalmente illegittimo da questa Corte».

Infine, il Giudice delle Leggi ha disatteso l’eccezione sollevata dalla difesa regionale riguardante la circostanza che la stessa disciplina statale più recente abbia previsto il prolungamento delle concessioni esistenti al 30 dicembre 2018 per quindici anni dalla data di entrata in vigore della legge n. 145 del 2018. Tale evenienza, infatti, «non può d’altra parte legittimare le Regioni a dettare discipline che ad essa si sovrappongano, in un ambito riservato alla competenza esclusiva dello Stato».

A ben vedere, quindi, la pronuncia esame evoca profili argomentativi ulteriori rispetto alla questione, attualmente dibattuta dinanzi alla giurisprudenza amministrativa, sul rapporto tra la proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime di cui alla L. n. 145 del 2018 e i principi euro-unitari.

Con essa, infatti, da un lato, si conferma la netta preclusione di un qualsiasi intervento legislativo regionale in materia. In vero, occorre osservare che, in questa recente fase di incertezza, le Regioni si sono per lo più limitate a adottare circolari di indirizzo nei confronti dei competenti funzionari dagli incerti risultati.

Dall’altro lato, invece, nella parte conclusiva della motivazione, emerge evidente la piena attenzione del Giudice costituzionale in ordine al rispetto dei principi, comunitari e statali, di tutela della concorrenza, di cui, pertanto, il Legislatore nazionale non potrà fare a meno di tenere debitamente conto nella preannunciata (ed ormai indifferibile) adozione della riforma del sistema.