1. Era stato annunciato[1] e, infine, è accaduto: la Presidenza del Consiglio ha presentato ricorso alla Corte Costituzionale avverso la deliberazione del Consiglio regionale Lazio n. 5 del 2 agosto 2019 che ha approvato il Piano territoriale paesistico regionale (PTPR).

Tra i motivi di impugnazione si lamenta il conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione per violazione degli articoli 9 e 117, secondo comma, s) e 118 della Costituzione, nonché la violazione ed erronea applicazione degli articoli del Codice dei beni culturali e del paesaggio che disciplinano il procedimento di pianificazione congiunta dei beni paesaggistici tra ciascuna Regione e lo Stato. Pertanto se ne richiede per l’effetto l’annullamento, previa sospensiva.

2. Per meglio comprenderne le ragioni, occorre muovere dalla ricostruzione dell’iter che ha condotto all’approvazione del PTPR di cui si discute. Il primo passaggio risale al febbraio del 1999 con l’accordo di collaborazione tra il Ministero, la Regione e l’Università di Roma Tre, a seguito del quale viene istituito un Comitato tecnico scientifico per la redazione del Piano. Con l’entrata in vigore del Codice dei beni culturali e del paesaggio e l’introduzione di una nuova disciplina di pianificazione dei beni paesaggistici, la Regione Lazio adotta nel 2007 il proprio PTPR, finalizzato, tra l’altro, alla verifica e all’adeguamento dei PTP vigenti, destinati ad essere sostituiti dal PTPR all’esito dell’approvazione. Il PTPR adottato, pubblicato sul BURL il 14 febbraio 2008, n.6, assume quindi efficacia in regime di salvaguardia. Conseguentemente, si avvia l’attività di co-pianificazione con il Ministero per ricondurre il Piano, in sede di approvazione, alle disposizioni in tema di pianificazione individuate dal Codice dei beni culturale e del paesaggio, ovverosia, per attribuirgli valenza di strumento pianificatorio elaborato d’intesa. Ne è derivato dunque, il Protocollo di intesa del 13 dicembre 2013, tra Regione Lazio e MIBACT, per la tutela e valorizzazione del paesaggio laziale, che ha condotto nel 2015 alla sottoscrizione di un Verbale di condivisione dei contenuti del Piano Paesaggistico della Regione Lazio. A distanza di anni, gli Avvocati di Via dei Portoghesi lamentano che il Consiglio regionale risulta aver disatteso la definizione congiunta dei contenuti del PTPR, assumendo con la deliberazione n. 5 del 2019 un “proprio” Piano diverso, sia da quello adottato nel 2007, sia dai contenuti concordati nel Verbale del 2015. Inoltre, si contesta un contenuto notevolmente peggiorativo della tutela del paesaggio rispetto alle versioni precedentemente richiamate, nonché il rinvio dell’adeguamento del Piano d’Intesa con lo Stato ad un momento successivo.

Si aggiunge che non essendo intervenuta la pubblicazione nel BURL della deliberazione del Consiglio Regionale, è stata riavviata una collaborazione tra il Ministero e la Regione che ha consentito di addivenire alla redazione congiunta di un nuovo testo delle Norme di Piano, che, espunto delle novelle unilateralmente assunte dalla Regione, è stato adottato dalla Giunta regionale con la deliberazione n. 50 del 13 febbraio 2020. Senonché, nelle more del percorso di condivisione appena descritto, il PTPR approvato nell’agosto del 2019 è stato pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio n. 13 del 13 febbraio 2020.

3. Dunque la deliberazione consiliare n. 5 del 2019 invaderebbe un ambito di competenza amministrativa riservata allo Stato, con evidente nocumento degli art. 9, 117, secondo comma, s) e 118 della Costituzione, nonché di quelle disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio che disciplinano la pianificazione paesaggistica. Più nello specifico, si tratterebbe degli articoli:

• 133, istitutivo del principio di cooperazione tra amministrazioni pubbliche per la conservazione e la valorizzazione del paesaggio;
• 135, co. 1, concernente il principio di pianificazione congiunta tra il Ministero e le regioni;
• 143, co. 2, riguardante il rispetto dell’intesa stipulata per la definizione delle modalità di elaborazione congiunta del piano;
• 145, co. 3, sul principio di prevalenza del piano paesaggistico sugli altri strumenti di pianificazione territoriale urbanistica e di settore;
• 145, co. 5, sul principio di partecipazione degli organi ministeriali nel procedimento di conformazione ed adeguamento degli strumenti urbanistici al piano paesaggistico;
• 156, co. 3, sullo svolgimento congiunto della verifica e adeguamento dei piani paesaggistici.

4. In attesa del giudizio della Sovrana Corte, sia consentito in questa sede tracciare qualche breve riflessione sulla vicenda, ripercorrendo quanto la giurisprudenza costituzionale ha già statuito in materia di pianificazione paesaggistica.

Pare opportuno dunque muovere dal motivo di doglianza che si pone logicamente a valle della presente impugnazione, e cioè la violazione del principio di pianificazione congiunta della regione con il Ministero competente, di cui all’art. 135 co.1 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, e da cui scaturisce a catena il conflitto di attribuzioni ex art. 117, II comma, s) Cost. e la violazione del principio di leale collaborazione ex art. 118 Cost.

Come è noto, va premesso che a norma dell’art. 135, comma 1, terzo periodo, l’onere della pianificazione congiunta è obbligatorio per le parti del piano relative ai beni paesaggistici di cui all’articolo 143, comma 1, lettere b), c), d) e nelle forme previste dal medesimo articolo 143. Ciò vuol dire che esso riguarda gli immobili ed aree di notevole interesse pubblico ex art. 136, le aree tutelate per legge ex art. 142 e note come beni paesaggistici ope legis (territori costieri, boschi, foreste, vulcani, zone montuose, ghiacciai etc.), ed eventuali ulteriori immobili o aree di interesse pubblico ex art. 134, co. 1, lett. c).

A riguardo, con la sentenza n.66 del 2018 la Consulta ha chiaramente inteso la disposizione di cui all’art. 135 cod. Beni culturali, come principio inderogabile della legislazione statale, a sua volta riflesso della «impronta unitaria della pianificazione paesaggistica […], tes[a] a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull’intero territorio nazionale»[2]. Da quanto assunto ne deriva che non è ammissibile la «generale esclusione o la previsione di una mera partecipazione degli organi ministeriali» in procedimenti che richiedono la cooperazione congiunta: in tali ipotesi la tutela paesaggistica verrebbe degradata, «da valore unitario prevalente e a concertazione rigorosamente necessaria, in mera esigenza urbanistica»[3].  In altri termine, il ruolo dello Stato non può essere relegato ad un livello meramente consultivo e facoltativo, ma deve essere assunto «a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale, in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici»[4].

Questo risulta ancora più evidente se ci si sofferma sul ruolo di “Costituzione del territorio” assurta dal piano paesaggistico[5], gerarchicamente sovraordinato a tutti gli altri strumenti di pianificazione territoriale, sia urbanistica che settoriale, come indicato dall’art. 145 del cod. beni culturali.

Tale prevalenza è evidenziata altresì nella relazione illustrativa allo schema di decreto legislativo recante il secondo correttivo al d.lgs. n. 42/2004, in cui si chiarisce che la regola «ben si giustifica anche in considerazione della partecipazione dello Stato alla elaborazione dei piani paesaggistici con riguardo alle aree vincolate (art. 135, comma 1). Tale modalità di elaborazione costituisce sufficiente garanzia di adeguata tutela degli interessi perseguiti attraverso i piani parco».[6]

Ciò comporta da parte della Regione l’obbligo di garantire il coinvolgimento del Ministero non solo nella fase di pianificazione, ma anche nelle eventuali fasi di revisione del Piano.

5. Nella sostanza il procedimento di copianificazione si basa sulla previsione di «due distinte, ma strumentalmente connesse, fattispecie consensuali: l’intesa per la definizione delle modalità di elaborazione congiunta del piano, e l’accordo sul contenuto del piano congiuntamente elaborato»[7].

All’intesa, mirata alla definizione delle modalità di elaborazione congiunta del piano paesaggistico, segue la fase di realizzazione del piano, normalmente affidata ad un comitato tecnico, il quale è tenuto al rispetto, non solo delle norme codicistiche, ma anche di quelle negoziali contenute nell’intesa stipulata fra lo Stato e la Regione. Nel caso di specie, tale passaggio risulta essersi concretizzato nel Protocollo d’intesa del 13 dicembre 2013, tra Regione Lazio e MIBACT, per la tutela e valorizzazione del paesaggio laziale, poi sfociato nel 2015 nella sottoscrizione di un Verbale di condivisione dei contenuti del Piano Paesaggistico della Regione Lazio.

Terminata la fase di elaborazione dello strumento pianificatorio, l’art. 143, comma 2, prevede che il piano così confezionato debba essere «oggetto di apposito accordo fra le pubbliche amministrazioni, ai sensi dell’articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241». Si tratta di un momento utile a cristallizzare le volontà delle parti in unico atto amministrativo: così facendo, le parti restano vincolate all’oggetto dell’accordo medesimo e contestualmente sanzionabili in caso di inadempimento.[8] In particolare, l’accordo tra la Regione ed il Ministero stabilisce ai sensi dello stesso art. 143, comma 2, i  «presupposti, le modalità e i tempi per la revisione del piano, con particolare riferimento all’eventuale sopravvenienza di dichiarazioni emanate ai sensi degli articoli 140 e 141 o di integrazioni disposte ai sensi dell’art. 141-bis», e disciplina, tra l’altro, l’eventuale esercizio del potere sostitutivo di approvazione da parte dello Stato, nel caso in cui la Regione non vi provveda entro il termine concordato. Infatti l’approvazione del Piano compete alla Regione, che deve attenersi a quanto prescritto in sede di accordo, non potendo procedere motu proprio a modifiche.

A tal riguardo, si rileva che il PTPR, qui oggetto di disamina, non risulta essere stato oggetto dello specifico accordo indicato ex art. 143, comma 2. In effetti le intese intervenute nel corso degli anni e da ultimo il Protocollo di intesa del 2013 ed il già citato Verbale del 2015, sembrerebbero attenere, in quanto a forma e contenuto, più alla fase istruttoria e di elaborazione del piano piuttosto che a quella conclusiva, in cui si colloca l’accordo di cui all’art. 143, co.2.

6. Se è vero che il conflitto di attribuzioni non si esaurisce solo in una mera invasione di competenze normative e amministrative, ma si traduce anche in una vera e propria deminutio della tutela accordata ai beni paesaggistici, risulta utile, ai fini del presente scritto, passare in rassegna alcune disposizioni introdotte dalla Regione nel testo delle Norme del PTPR.

L’art. 14, rubricato «Interventi sul patrimonio edilizio esistente e sulle infrastrutture. Eliminazione delle barriere architettoniche», al comma 3, oltre all’ipotesi di interventi finalizzati alla rimozione di barriere architettoniche, accorda «anche in deroga alle disposizioni di cui alle presenti norme (ndr. PTPR)», ulteriori interventi edilizi sul patrimonio edilizi e sulle infrastrutture. Allo stesso modo, il comma 4 ammette che una serie di interventi previsti dalla legge regionale 18 luglio 7/2017 in materia di rigenerazione urbana e recupero edilizio siano presi anche in deroga alle disposizioni del piano, comportando una innovazione rispetto a quanto risulta concordato nel testo del 2015.

Sulla stessa linea risultano anche gli articoli 34 e 35, rispettivamente dedicati alla protezione delle fasce costiere marittime e delle coste dei laghi. In particolare, il comma 5 dell’art. 34 prevede la possibilità di realizzare strutture balneari e strutture recettive all’aria aperta, solo in ambiti circoscritti, attrezzati a finalità turistiche in tutti i tipi di paesaggio, ammettendo quindi tali interventi anche nei paesaggi naturali, naturali agrari ed agrari di rilevante valore, già esclusi nella precedente intesa con il Ministero. Similmente per la costa lacustre, il comma 6 dell’art. 36 ammette la possibilità di costruire strutture connesse alle attività di stabilimenti balneari, spiagge libere con servizi, punti di ormeggio, ristorazione e somministrazione di bevande, noleggio imbarcazioni e natanti, nonché strutture ricettive all’aria aperta, sempre in ambiti circoscritti adibiti a finalità turistiche, senza però escludere i paesaggi vulnerabili, naturali, agrari e agrari di rilevante valore.

Per quanto attiene alla «protezione dei parchi e delle riserve naturali» di cui all’art. 38 delle Norme del PTPR, non è trascurabile il vulnus alla disposizione di cui all’art 145 del Codice dei Beni culturali, contenuto nel comma 8. Quest’ultimo prevede infatti, l’applicazione della disciplina dei piani d’assetto approvati alla data di approvazione del PTRP, in attesa del necessario adeguamento al Piano paesaggistico. Si introduce in questo modo l’affermazione della prevalenza dei piani di tutela delle aree protette rispetto al Piano paesaggistico, in netta violazione del principio di gerarchia degli strumenti pianificatori territoriali ex art. 143, comma 3, del Codice dei Beni culturali.

Merita inoltre un richiamo la disposizione contenuta all’art. 44, recante «Insediamenti urbani storici e relativa fascia di rispetto». Rispetto al precedente testo assunto d’intesa con il Ministero, il comma 4, come approvato dalla Regione, riduce la fascia di rispetto prevista per gli insediamenti urbani storici da centocinquanta a cento metri. Per di più, al comma 19, si afferma che le disposizioni dell’articolo non trovano applicazione in riferimento al sito Unesco – centro storico di Roma, rimettendo ogni valutazione in ordine alla conformità e compatibilità paesaggistica alla Sovrintendenza capitolina. A riguardo, il testo del 2015 prevedeva l’applicazione di specifiche prescrizioni di tutela da definirsi, in relazione alla particolarità del sito, congiuntamente da Regione e Ministero, così da poter garantire una visione d’insieme omogenea degli interventi sul centro storico della Capitale.

Da ultimo, si richiama la norma contenuta nell’art. 63, in materia di «salvaguardia in attesa dell’adeguamento degli strumenti urbanistici ai sensi del comma 3 dell’articolo 145 del Codice». Il testo fa salve tutte le previsioni degli strumenti urbanistici generali e attuativi approvati tra il 1987 e il 2007, perché ritenuti conformi prima ai PTP approvati nel 1998 e poi al PTPR adottato nel 2007, senza alcuna previsione di adeguamento al PTPR approvato.

7. Alla luce di tale ricostruzione, appare evidente che il testo impugnato presenta delle zone di dubbia conformità alle disposizioni costituzionali, nonché a quelle disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio, direttamente discendenti dai principi costituzionali. Si aggiunga che questo rischio risulta quanto mai acclarato dalla proposta di deliberazione consiliare n. 42 del 17 febbraio 2020, adottata dalla Giunta regionale con la deliberazione n. 50 del 13 febbraio 2020, intesa a sostituire integralmente le Norme del PTPR impugnato e a ricondurlo nell’alveo della leale collaborazione tra Stato e Regione. Tuttavia, solo l’approvazione di codesta delibera proposta dalla Giunta da parte del Consiglio Regionale del Lazio e la conseguente pubblicazione sul BURL potranno determinare la sostituzione delle Norme del PTPR, approvato ed ora in vigore.

Non ci resta dunque che attendere: solo il tempo infatti, potrà dirci se, nelle more del processo dinanzi alla Consulta, l’esito della vicenda sarà determinato dalla decisione dei Giudici Costituzionali ovvero dall’intervento dell’assemblea regionale laziale.

[1] Tra i tanti, https://agcult.it/a/10105/2019-08-02/lazio-mibac-potrebbe-impugnare-il-piano-paesistico.

[2]Così sentenza Corte Cost. n. 64 del 2015,e nello stesso senso sentenze Corte Cost. n. 210 del 2016, n. 197 del 2014, n. 211 del 2013.

[3] Sentenza Corte Cost. n. 64 del 2015.

[4] Ibidem.

[5]Come ricorda L. DE LUCIA, in Piani paesaggistici e piani per i parchi. Proposta per una razionale divisione del lavoro amministrativo, in  Intervento al XV Convegno annuale del Club giuristi dell’ambiente, Pescasseroli, 14 settembre 2013 «Il piano paesaggistico rappresenta un atto di pianificazione d’area vasta di carattere tendenzialmente generale: ciò i quanto, anche in ragione della Convenzione anche in ragione della Convenzione europea[16], “la tutela del paesaggio ha assunto una portata generale e comunque una decisiva prevalenza di valore rispetto alla pianificazione urbanistica, sull’intero territorio”[17]. In secondo luogo, come anticipato, l’art. 145 del codice cit. ha introdotto la regola, inversa a quella stabilita dalla l. n. 394/91, della prevalenza del piano paesaggistico su gli altri strumenti di pianificazione[18], ivi compreso quello per il parco (145, comma 3, codice)[19], con la conseguenza che gli enti gestori delle aree naturali protette (oltre ai comuni) sono tenuti ad adeguare gli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale alle relative prescrizioni (art. 145, comma 4)».

[6] In Relazione illustrativa al secondo correttivo del Codice, 24 gennaio 2011, p.11.

[7]Così in C.P. SANTACROCE, Accordi tra pubbliche Amministrazioni ed atti amministrativi complessi nella copianificazione per la tutela del paesaggio, cit. 607. Per appronfondire la pianificazione pesaggistica si rinvia a S. AMOROSINO, I piani paesaggistici, in AA.VV., Codice dei beni culturali e del paesaggio tra teoria e prassi, a cura di V. PIERGIGLII – A.L. MACCARI, Milano, 2006; S. AMOROSINO, Introduzione al diritto del paesaggio, Editori Laterza, 2010; P. URBANI, Per una critica costruttiva all’attuale disciplina del paesaggio, in Diritto dell’economia, 2010.

[8] In tema di accordi tra pubbliche amministrazioni sono molteplici i riferimenti bibliografici. Si rinvia tra tutti a AA.VV., Codice dell’azione amministrativa, a cura di A. M. SANDULLI, Milano, 2011, 673 ss.

Ricorso1_MIBACT

Stato vs. Lazio- il Governo impugna il Piano territoriale paesistico regionale (articolo in PDF)

Lazio-deliberazione-consiglio-regionale-02-08-2019_n.5

PTPR_Nota_Aree_e_Comuni_Procedure_REGLAZIO.REGISTRO_UFFICIALE.2020.0220576

L'articolo Stato vs. Lazio: il Governo impugna il Piano territoriale paesistico regionale, di Lorenzo De Poli proviene da PAUSANIA.

Sulle analisi multicriteria nella rigenerazione urbana. Elementi per una riflessione. di Marcello Capucci*

in: L’analisi multicriteria tra valutazione e decisione, E. Fattinanzi, G. Mondini (a cura di), 2015, DEI Tipografia del Genio Civile

INTRODUZIONE 

Il prefisso ri- nell’urbanistica contemporanea è quanto mai vivace: quali che siano i termini scelti, l’idea che il prossimo futuro ci impegnerà nel “rimetter mano” alla città esistente è ormai ampiamente condivisa. E’ un diverso paradigma, che pone una delle sfide più ricche e stimolanti per la disciplina: soprattutto perché richiede una revisione sostanziale di molte pra-tiche che hanno fino ad oggi rappresentato il sistema di riferimento, per nulla scalfite dal dubbio di essere ancora la giusta risposta a mutati problemi. 

Una riflessione che riguarda in particolare gli standard urbanistici, che sono l’urbanistica mo-derna, e che da ormai mezzo secolo costituiscono il principale strumento di governo delle trasformazioni. Se dovessi indicare un motivo di tale longevità, punterei alla loro straordinaria semplicità: una scarna quanto banale applicazione aritmetica, a presunta salvaguardia della qualità delle città. Una abitudine che ha ridotto lo spazio urbano alla sua misura, e l’Urbani-stica alla tecnica urbanistica; che è ben altra cosa. 

La letteratura e le esperienze più recenti evidenziano i limiti degli approcci meramente quan-titativi, e la ricerca verte su modi e metodi finalizzati ad una produzione di “qualità” urbana in senso lato. Il vero limite della qualità, in urbanistica e non solo, è che essa è difficilmente misurabile e facilmente opinabile. 

Sarebbe interessante allora poter immaginare una nuova generazione di strumenti (penso in particolare al livello del regolamento urbanistico ed edilizio) fondata su una lettura profonda e colta della città (dei suoi quartieri, dei suoi ambiti) ed orientata alla ricerca ed alla produ-zione di qualità: ove gli standard non siano banalmente ridotti all’accoppiata verde-parcheggi, ma piuttosto siano componenti di un più organico progetto di città. 

Qualità riconducibile ad una idea più generale di rendimento urbano, inteso come misura della prestazione di un luogo o di un servizio, in termini, per esempio, di rispondenza alle esigenze degli abitanti o degli utenti, o di suo reale ed efficiente utilizzo. 

Per definire metodi, criteri o standard qualitativi, occorre evidentemente definire rispetto a cosa viene espresso un giudizio, ed è proprio in questo passaggio che i metodi multicriteria possono dare interessanti contributi. Possono in altre parole divenire il metodo attraverso cui costruire, misurare, valutare. Non solo nella fase finale, ma anche e soprattutto nella lettura di un contesto (che è propedeutica alla formazione delle norme): cosa caratterizza l’identità di un quartiere o di un ambito specifico di città? Quali criticità principali si leggono? E di con-seguenza, quali prestazioni attendersi da un progetto di trasformazione, dalla ricerca di stan-dard in quel contesto? e quali standard, per ottenere cosa? 

Domande all’apparenza banali, e che invece potrebbero essere poste alla base di processi par-tecipativi: perché chi meglio di un abitante conosce vizi e virtù del territorio che abita? Ma al Sulle analisi multicriteria nella rigenerazione urbana 2 

di là della conoscenza, su questi aspetti pare assai sensata e produttiva una seria e profonda partecipazione, perché questi sono aspetti fondativi del piano, e quelli meno tecnici (quindi più comprensibili a non addetti ai lavori). Quelli che peraltro più incidono sulla vita e sull’esperienza quotidiana della città. 

Partecipazione che potrebbe rivelarsi molto feconda unita a modalità e strumenti multicrite-riali: per definire meglio le categorie rispetto cui esprimersi e per valutare le priorità; ma anche per tenere la discussione entro limiti definiti e per costringere la partecipazione a misurarsi con risorse e tempi disponibili. 

IL CONTESTO 

Le nostre città, oltre a confrontarsi con una crisi profonda i cui morsi non accennano ad allen-tarsi, vedono oggi sempre più pressante il tema della trasformazione a partire da se stesse. Quali che siano i termini usati – riqualificazione, rigenerazione, riuso, recupero – il leit motiv ricorrente è sempre più connesso all’idea che il futuro non stia più in una fase di crescita, quanto piuttosto in una opportunità di revisione e di rielaborazione dei tessuti e degli spazi urbani a partire da quanto già esiste. 

Letto nella giusta dimensione temporale, questo passaggio non è per nulla rivoluzionario, anzi. L’anomalia piuttosto è da ricercare nei lunghi anni di una espansione urbana di dimen-sioni straordinarie (nella città europea si è forse costruito di più nell’ultimo secolo che nel millennio precedente), connessa a un ciclo economico che, come la storia ci insegna, prima o poi inevitabilmente cambia verso, e non sempre può farlo in meglio. 

Letto in una logica di processo, la città moderna comincia oggi ad uscire da quella dimensione di città “nuova” che fin’ora l’ha contraddistinta: a ben guardare infatti la struttura urbana è rimasta, dal ‘900 in avanti, pressoché immutata. La città è certo cresciuta e si è espansa, ma molto poco ha prodotto in termini di sua ristrutturazione profonda: al suo interno si sono ri-costruiti prevalentemente episodi – qualche lotto e qualche casa – ma, fatte salve alcune grandi operazioni assimilabili più a “nuovo” che a “recupero”, poche energie sono state utilizzate nella rielaborazione della città su se stessa. 

Ciò per svariate ragioni, razionali e legittime: la più immediata delle quali che semplicemente non se ne sentiva il bisogno: il consumo di suolo non era certo un problema, e le dimensioni urbane non erano così disfunzionali da porre il problema in maniera evidente. Non ci sarebbe stato peraltro alcun vantaggio economico nel riuso (molto più semplice usare terreno vergine: il che è ancora vero), e soprattutto non erano mature condizioni culturali tali da avviare una riflessione in tal senso. 

Oggi, la questione comincia a porsi con prospettive diverse e più articolate, e che si rivelano anche molto interessanti dal punto di vista dei significati della città stessa: la quale, per essere pienamente tale, deve portare addosso i segni del tempo trascorso. Così come un vecchio muro in pietra, tolti gli intonaci, comincia spesso a raccontare storie nelle tracce di antiche pilastra-ture e di finestre tamponate, così la città moderna può cominciare ad essere luogo di sovrap-posizione di storie e di significati, arricchendo così immensamente se stessa, ed i propri abi-tanti. 

La strada che le nostre città stanno quindi per intraprendere in maniera oggi più netta, richiede lo sviluppo di un pensiero adeguato e rinnovato, e non può essere affrontata con gli stessi Sulle analisi multicriteria nella rigenerazione urbana 3 

strumenti e gli stessi presupposti propri di una tecnica urbanistica che fu attrezzata per affron-tare un problema del tutto diverso – quello dell’espansione – e che ha operato dentro ad un modello sociale ed economico ormai lontanissimo da quello odierno. 

Si pone quindi, in premessa, un problema di profonda revisione del pensiero e della disciplina urbanistica nel governo della trasformazione urbana: tema che evidentemente eccede gli obiettivi di questo contributo. Una riflessione, seppur non organica, può e deve tuttavia essere avviata: nel tentativo di verificare se le modalità di lettura, di analisi, e di gestione dei territori urbani possano essere terreno di espressione di strumenti ed approcci che sono storicamente lontani da questi contesti. 

Il riferimento è in particolare alla ampia categoria delle analisi multicriteria, ed a loro possibili campi di interesse ed applicazione al problema della trasformazione urbana. 

Con l’obiettivo di capire se vi siano spazi per un utilizzo organico e non episodico di queste tecniche: perché loro applicazioni a questioni specifiche non sono certo una novità, dal mo-mento che le AMC nascono come strumenti di supporto decisionale a problemi complessi. Ma un conto è affrontare un progetto ben definito, sia pure esso di trasformazione o di riqua-lificazione urbana; altra cosa è verificare se le AMC abbiano potenzialità effettive come stru-menti di costruzione dei criteri e delle regole per la trasformazione urbana. 

Proviamo a procedere con ordine. 

Uno dei granitici baluardi della tecnica urbanistica è l’idea di standard, o di dotazione terri-toriale stando alle più recenti evoluzioni del linguaggio (ma molto meno del concetto). Tal-mente resistente, questo baluardo, da potersi quasi affermare che, nei fatti, esso sia la tecnica urbanistica tout court. Se osserviamo infatti la realtà quotidiana, quella vissuta negli uffici tecnici comunali o nelle mille esperienze dei professionisti, la valutazione di un progetto passa quasi esclusivamente attraverso la maglia del rispetto di quantità predeterminate di alcune “cose” (verde, parcheggi, strade od altro), ed un esito positivo di tale verifica consente di licenziare un progetto come “ammissibile” o meno, con buona pace della qualità complessiva del progetto stesso. 

Agli standard urbanistici si aggiungono poi gli aspetti più propriamente edilizi (molti dei quali ancora ancorati a valutazioni igienico-sanitarie sulle quali pure varrebbe la pena aggiornare qualche riflessione) e, in tempi più recenti, il complesso universo delle valutazioni di carattere ambientale prima, ed energetico poi. Limitandosi però a rimanere nei confini della dimensione urbanistica, l’impianto rimane ancora oggi quello delineato nel DM 1444/1968: regole che da ormai mezzo secolo costituiscono il principale strumento di governo delle trasformazioni ur-bane. 

E’ pur vero che negli anni ’60 il problema della “rigenerazione” urbana non era propriamente all’attenzione pubblica: se c’era qualcosa da ri-fare, era allora una intera collettività, un’idea stessa di Paese, che doveva ripartire dalle macerie di una guerra. Alla straripante espansione nel primo dopoguerra, a molti tessuti storici che stremati dai bombardamenti vivevano anche il saccheggio di una violenta speculazione edilizia, la cultura dell’epoca ha tentato di porre un rimedio, seppure con notevole ritardo, attraverso diversi provvedimenti legislativi il più “ope-rativo” dei quali, certamente, fu il decreto citato1. Il quale ha prodotto un set di regole che non potevano essere che naturale esito della sensibilità e della cultura disciplinare del tempo: fon-data su un’idea di rigida segmentazione della città per parti (lo zoning) e su una percezione di 

1 Senza dimenticare il carattere di provvisorietà che – allora- si riteneva che questi interventi dovessero avere. Del 1967 è la legge “ponte” (verso una riforma urbanistica che stiamo ancora attendendo), del 1968 il DM 1444: un decreto ministeriale per l’appunto, e non una legge organica. Sulle analisi multicriteria nella rigenerazione urbana 4 

quello che oggi definiamo centro storico, ed ergiamo a simbolo stesso della nostra identità, come luogo di miseria, sporcizia e fatica, da cui affrancarsi rapidamente nella ricerca di un futuro diverso. 

Riferiti a quel contesto, gli standard urbanistici erano una risposta magari perfettibile, ma certamente efficace alle esigenze ed ai problemi di allora. Ciò che colpisce è come tali logiche siano rimaste sostanzialmente immutate, congelate in sé stessi ed impassibili davanti a muta-menti epocali della società, e delle sue naturali e conseguenti esigenze. 

Se dovessi indicare la ragione principale della longevità di questi metodi, guarderei certa-mente alla loro straordinaria semplicità: una scarna quanto banale applicazione aritmetica, con la premessa – rivelatasi in seguito molto fragile – che ad una faticosa ricerca di quantità dovesse corrispondere, quale logica conseguenza, una qualche forma di superiore qualità ur-bana. Negli anni, l’applicazione di queste semplici regole ha probabilmente contribuito a pro-durre una città forse migliore di quella che avremmo avuto in loro assenza: ma a questo dubbio non esiste in realtà risposta, e comunque non sta qui il punto, né qui interessa discutere nel merito sugli effetti della loro applicazione. 

Su un paio di punti piuttosto vale la pena fare una annotazione: soprattutto per il futuro, che è il vero terreno di lavoro della pianificazione. 

La prima osservazione è sul metodo: l’abitudine a questo strumento semplice ha ridotto lo spazio urbano alla sua misura, e l’Urbanistica alla tecnica urbanistica; che è ben altra cosa. Ha cioè assuefatto tutti all’idea che la misura dello spazio, la sua determinazione numerica, potesse essere sinonimo di una città migliore, più equa, più vivibile, forse anche più bella. Declassando, nella pratica, le capacità e le potenzialità di un approccio progettuale organico. 

Non è certo un caso se statistiche e graduatorie sulle città, proclami di sindaci, attacchi di minoranze vertono quasi immancabilmente sulla presenza o assenza di sufficienti standard, espressi nella gran parte dei casi in amichevoli “metri quadrati”. La ragione è evidente: è più semplice, ed è molto più comprensibile. 

La seconda considerazione ha invece più valore di merito: perché al di là di una valutazione storica sull’efficacia di questi strumenti, appare ormai condivisa la presa d’atto di una loro strutturale inadeguatezza davanti a una città, e soprattutto una società, radicalmente mutata. 

Da tempo, in effetti, nel dibattito disciplinare emerge la percezione della limitatezza degli approcci quantitativi rispetto al problema del “fare città” (e ancor più del fare “bella” città): limiti che parte della letteratura ed alcune esperienze hanno messo in evidenza, con argomen-tazioni ed esempi vari. 

La discussione verte piuttosto su come sia possibile ricercare modi e metodi finalizzati ad una produzione di “qualità” urbana in senso lato: laddove però il vero limite della qualità, in ur-banistica e non solo, è che essa è difficilmente misurabile e facilmente opinabile. 

Una inadeguatezza che è riscontrabile a più livelli: sicuramente è cambiata radicalmente la società a cui questi strumenti si rivolgevano originariamente. Una società in cui ai bisogni di allora si affiancano oggi desideri alquanto articolati: forse meno necessari, ma altrettanto ri-levanti. A voler guardare bene, sarebbero dovuti cambiare anche i requisiti prestazionali degli stessi standard: basti pensare ad esempio al parco auto circolante oggi rispetto a quello dei primi anni ’70, ed alle incidenze di questo anche ben oltre il problema della sosta. Ma questo non ha molta importanza, ai fini del nostro ragionamento. Sulle analisi multicriteria nella rigenerazione urbana 5 

Piuttosto, sono sostanzialmente cambiati gli scenari che la città, quella di pietra, si trova ad affrontare. Al di là degli slogan che affollano la discussione ed il dibattito politico (sulla so-stenibilità, sul consumo di territorio, sulla rigenerazione), una seria affermazione secondo cui il futuro prossimo delle nostre città passi attraverso una loro profonda revisione, a partire da un serio confronto con quanto è già manifesto, ha ripercussioni fondamentali. 

Trasformare, rigenerare, riusare non significa banalmente ricostruire un edificio tecnologica-mente più avanzato in luogo di quello che c’era. Quello è solo un aspetto del problema, edili-zio se vogliamo, e tutto sommato relativamente modesto. 

La vera sfida, complessa, è assumere che la città esistente pone condizioni alla trasformazione estremamente vincolanti: la città che c’è già ha una forma, ha rapporti dimensionali, ha una fisicità con cui fare i conti. Racchiude storie, è luogo fruito ed abitato da persone. Ha un valore, testimoniale ed identitario, ma anche patrimoniale. 

Possono essere vincoli valicabili, con maggiore o minore difficoltà, ma non sta qui il cuore della questione: che è piuttosto nel saperli individuare, interpretare e valutare; perché a cia-scuna condizione data (morfologica, ma anche sociale) corrispondono vizi e virtù che vanno in primo luogo conosciuti. Il danno peggiore che potremmo fare è quello di considerare “ina-deguato” il vecchio con la semplice giustificazione che “non è a norma”, senza neppure avere avuto l’avvertenza minima di capire se la “norma” abbia pieno significato rispetto ai bisogni. 

Con grande fatica, un passaggio simile fu fatto con i nostri Centri Storici: e fu proprio negli anni in cui si producevano, su altri tavoli, i ragionamenti alle fondamenta della Legge Ponte e del DM 1444/68. Lacerati da molti maldestri interventi, dal dopoguerra in poi (quando al centro era ancora associata una idea di riscatto sociale) la riflessione culturale degli anni se-guenti è stata capace di leggere e di trasmettere, al senso diffuso, le straordinarie qualità di quell’ambiente urbano. 

Riflessioni che tuttavia non hanno portato, nella disciplina, né ad un ragionamento organico, né al dubbio che qualcosa di analogo potesse valere anche “un po’ più in là” del centro storico. Motivo per il quale, oggi, ci troviamo nella curiosa situazione in cui i centri storici sono luoghi cui viene riconosciuta una qualità intrinseca straordinaria ed irrinunciabile (lo certifica il pro-cesso imitativo: outlet in primis), ma l’intero set di regole e strumenti che ci siamo dati vieta, categoricamente, di fare qualunque cosa di simile. 

Eppure, nessun centro storico ha sufficienti metri quadri di spazi pubblici rispetto alla norma, nessun centro storico vive su una rigida compartimentazione delle funzioni, in nessun centro storico valgono i dieci metri di distanza tra pareti finestrate. 

Allora, forse, è venuto il tempo di cominciare ad affrontare con serietà la questione, che sta fortemente ampliando la sua sfera di influenza. Perché il problema che ci pone oggi la città dei villini anni ‘30, dei condomini degli anni ’60, dei primi quartieri “verdi” degli anni ’80, non è molto diverso da quello che poneva allora il centro storico. 

Certo, sono parti di città giovani: non hanno addosso i segni del tempo. Sono certamente più povere di significati, e certamente anche di bellezza semplicemente intesa. Ciò nonostante, sono per la maggior parte degli abitanti la città, cioè il palcoscenico quotidiano della loro esperienza di vita, rispetto al quale, proprio per la abitudine che abbiamo degli spazi, non siamo particolarmente attenti né abituati a riconoscerne valori, specificità, caratteristiche. Esattamente come normalmente accade per le cose di cui si ha profonda consuetudine. 

Eppure, queste parti di città sono portatrici di significati: dei quali, a prescindere da giudizi di valore, bisogna innanzitutto prendere atto. Perché altrimenti il rischio è quello di una valuta-zione affrettata e superficiale, che confonde la qualità di un contesto con quella, ad esempio, Sulle analisi multicriteria nella rigenerazione urbana 6 

scadente dei suoi edifici, o di urbanizzazioni bisognose di manutenzioni, o di un tessuto so-ciale problematico. 

Eppure, nel bene o nel male, queste parti di città sono “fatte” in un certo modo, e ciò rappre-senta una condizione fondamentale di partenza. La loro forma, i vincoli fisici che esse ci rap-presentano, disegnano modi d’uso e condizioni che rappresentano come “si sta” in quegli spazi. Ciò significa quindi che azioni di trasformazione possono tendere a farci stare meglio, o in modo diverso: ma ciò che conta, nella rigenerazione urbana, è capire da dove si parte, comprendere quali condizioni questa partenza ponga, e valutare il sistema di reazioni che la trasformazione produce: in una logica crescente di adattamento, miglioramento, adegua-mento, che va subordinata a obiettivi specifici, dopo averli definiti, vagliati e condivisi. 

In altre parole, una porzione di città (non un singolo edificio, o men che meno un abuso edi-lizio: ben inteso) non può essere qualificata d’emblée come “fuori norma”: per il solo fatto che la sua esistenza la legittima. E se su di essa si vuole intervenire, ciò è senz’altro possibile, ma a patto di valutare le reazioni conseguenti a ciascuna azione messa in campo. 

Basti un esempio per capire ciò di cui stiamo parlando: Jane Jacobs (1961), in un testo che dovrebbe essere una lettura dovuta nella scuola dell’obbligo, ci ricorda come nella città ci vogliano le case vecchie. Perché – dice – essendo vecchie e un po’ malmesse, possono essere accessibili a classi sociali che altrimenti non potrebbero avere un tetto sulla testa: magari non eccezionale, ma pur sempre un tetto. Ma il ragionamento non finisce qui: perché la presenza di case vecchie, sparse qua e là, significa un mix sociale che è fondamentale nella vita della città. Perché, come scriveva Michele Sernini (1994), obbliga tutti ad una faticosa sopporta-zione quotidiana dell’altro, che è la vera lezione che la città ci lascia, in una sorta di valvola di sfogo utile a prevenire scoppi più deflagranti (ricordiamo tutti le banlieu parigine di qualche anno fa, o la attualissima questione romana). 

Eppure, oggi, la sostituzione di una casa vecchia con una moderna “soluzione abitativa” in classe A, in grado magari di produrre energia per ricaricare di notte le batterie delle auto elettriche custodite nei garage, è da tutti portata ad esempio. Il che è anche giusto: però mi pare lo potrebbe essere di più se prima si fossero capite e valutate le reazioni conseguenti, per poi deliberatamente accettarle. 

Il tema in realtà è molto più profondo e difficile quando lo si apre ai tessuti urbani. Le nostre città, soprattutto quelle tra gli anni ’50 e gli anni ’70, sono fatte molto semplicemente di strade, con case o giardini di case su di esse aggettanti. Strade spesso strette, ove la convivenza con le auto è difficile; ed un rimedio, da tipica applicazione normativa, è quasi banale: caso per caso, lotto per lotto, quando si può, si creano spazi per qualche posto auto in più: perché ad una trasformazione edilizia corrispondono parcheggi, ormai anche secondo il senso comune. Ma è questo veramente un obiettivo aggiornato? Ne siamo davvero e pienamente convinti? Due posti auto in più in una strada di mezza periferia risolvono un problema, senza crearne altri? se per fare quei due posti è stato spostato un edificio dal filo strada, dove prima potevano esistere piccole attività e negozi, è stato creato o distrutto valore urbano, in quel contesto? 

Oppure potremmo fare un’altra ipotesi, seppure di scuola, in cui una stretta strada residenziale potesse ampliarsi pian piano a seguito delle trasformazioni dei vari lotti, fino a produrre suf-ficienti parcheggi “di norma”, ma magari perdendo, per questa alterazione morfologica, le condizioni per mantenere le relazioni di vicinato che da sempre la connotavano: come giudi-cheremmo l’esito, positivo o negativo? Sulle analisi multicriteria nella rigenerazione urbana 7 

POSSIBILI LINEE DI AZIONE PER LE AMC 

E’ a questo punto che, pur con qualche cautela, avanzerei l’ipotesi di trascinare nella discus-sione le potenzialità ed i metodi delle Analisi Multicriteria. 

Con l’avvertenza, per il lettore, che chi scrive ha una grande passione ed una discreta padro-nanza dei fatti urbanistici, ma è assolutamente neofita rispetto alle AMC: dalla cui scarsa pratica potranno derivare possibili inesattezze, di cui mi scuso fin d’ora. Ma d’altra parte lo scopo di questa riflessione non è certo quello di discutere nel merito dei metodi delle analisi multicriteria, quanto piuttosto di interrogarsi se vi possano essere utili e feconde possibilità di sovrapposizione e commistione con terreni (e questioni) apparentemente lontani. 

Io credo ve ne possano essere, delineando tre possibili linee di azione: 

– le AMC come strumento di costruzione degli standard; 

– le AMC come strumento di misura del rendimento; 

– le AMC come luogo della partecipazione. 

La prima ipotesi mi pare la più stimolante, ed è quella dove ricercare parziali risposte ad alcune delle questioni prima riportate. 

Se si condivide l’idea che gli standard siano inadeguati, il problema non sta nella definizione dei livelli di prestazione, ma prima di tutto in una nuova possibile ridefinizione dello standard stesso. 

La prima questione è, quindi, in che misura problemi nuovi (la trasformazione della città) determinano categorie di riferimento diverse, rispetto alle quali esprimere valutazioni poten-zialmente assai lontane da quelle cui siamo storicamente abituati. Semplificando, per fare un esempio: il problema non è tanto nel definire quanti posti auto o verde servano ogni tanti metri quadri trasformati, ma se lo standard siano effettivamente, ed ancora, e solo, i posti auto o il verde: o piuttosto se qualcos’altro, alternativo o complementare, possa entrare – oggi – nella valutazione. 

Dal momento che è assai rara, anche tra gli addetti ai lavori, una adeguata sensibilità in grado di comprendere e di trasmettere quel sistema di azioni e reazioni che ciascuna scelta produce sul corpo della città, le AMC potrebbero dare in questa direzione un interessante contributo. 

I metodi multicriteriali, infatti, consentono di strutturare percorsi di selezione articolati e più fini, sicuramente più adatti ad affrontare la complessità della città esistente, e soprattutto ad accettarla come parte del problema. Complessità rispetto alla quale la risposta non può essere acriticamente una radicale semplificazione (che è in realtà una ammissione di incapacità di gestirla) quanto piuttosto un percorso il cui esito è di mettere in ordine le priorità, pure par-tendo da situazioni fortemente entropiche, all’interno di metodi e pratiche codificate. 

Una applicazione di questo tipo, potrebbe appunto aiutare a “tenere assieme” il problema della trasformazione urbana, evitando di affrontarlo “per parti”, ciascuna delle quali inevitabil-mente si dimentica dei confini, e talvolta dell’esistenza, dell’altra, con il risultato di avere porzioni di norme tra loro sovrapposte e spesso contrastanti. 

Da un certo punto di vista, perciò, l’obiettivo potrebbe essere quello, attraverso le tecniche delle AMC o con loro eventuali e specifici affinamenti, di affrontare le complessità della città esistente con un approccio differente. Molto distante dalle valutazioni tipiche della tecnica urbanistica classica, che, data un’area o un progetto, esprime valutazioni sulla base di criteri Sulle analisi multicriteria nella rigenerazione urbana 8 

(parcheggi, verde, servizi, distanze, ecc.) e di conseguenti unità di misura (densità, metri qua-drati, ecc.) riferite a livelli di prestazione dati quasi per assunto, ma di fatto mai veramente contestualizzati o valutati nel merito. Qual è l’origine, ad esempio, dei 18 mq di servizi pro capite previsti inizialmente dal DM 1444? E perché non 19? Oppure ancora: perché non 15 in determinati contesti, e 30 in altri? 

Un confronto sulla complessità è certamente più articolato, ma consentirebbe un notevole salto di qualità. Ciò è ancora di più vero quando riferito al confronto con la città che c’è: per la quale mi pare sia fondamentale partire dalle differenze e dalle peculiarità intrinseche, che spesso costituiscono l’unico vero elemento di identità dei luoghi e di riconoscibilità dei con-testi. Quando invece la prassi si muove in direzione contraria: assumendo l’idea di un target unico, valido sempre e comunque, con l’obiettivo di una normalizzazione delle situazioni, di un appiattimento delle differenze, di un ricondurre ogni fatto ad un sistema codificato. 

Per non cadere in questa trappola, ci sono due strade. Una è quella che agisce “per progetto”: quella cioè che affida la risoluzione del caso ad una riflessione specifica, puntuale e non re-plicabile: che è per l’appunto la soluzione del progetto, anche ragionevolmente libero dai lacci di eccessive predeterminazioni di norma. Soluzione che può essere più o meno soddisfacente in funzione delle capacità del progettista e/o delle condizioni al contorno; e che purtuttavia si può assumere valida limitatamente ad alcune casistiche: diciamo per quelle più rilevanti, o aventi carattere di unicità. Più difficile immaginare di validare l’idea che la soluzione per progetto sia applicabile all’universo delle trasformazioni semplici e diffuse: il che però non preclude di investigare altre strade. 

La seconda delle quali potrebbe proprio essere nell’utilizzo delle AMC: non tanto per valutare gli esiti, ma per costruire i criteri rispetto ai quali orientare le scelte. Perché, se in un contesto di periferia esistente c’è un problema di scarsità di spazi pubblici, è certo molto più proficuo che questo emerga da una osservazione che analizzi la complessità del problema e faccia emergere quella come priorità, piuttosto che la stessa cosa sia affermata per una asettica va-lutazione aritmetica. Anche perché, all’interno di una AMC, il dato meramente quantitativo viene ridimensionato nei suoi significati, a favore di una valutazione comunque di origine qualitativa che ha tutt’altro valore e rilevanza. 

Ammesso e non concesso di riuscire a fare questo passaggio, che mi pare il più complesso ma anche il più innovativo, una volta che ne siano derivati i criteri (gli standard “rinnovati”), si pone il problema di definirne il livello di prestazioni attese, e quindi di valutarne il rendi-mento: cioè, potremmo dire, il grado effettivo di rispondenza alle esigenze ed ai bisogni espressi dalla collettività, da verificare anche in relazione all’effettivo uso che ne viene prati-cato. 

Le due questioni vanno in effetti affrontate congiuntamente: perché la definizione del “quanto” va monitorata rispetto al rendimento che esso rende alla città: perché in assenza di questo tipo di riflessione la tendenza naturale è quella secondo cui il “di più” è comunque “meglio”. 

Chi ha una qualche esperienza di amministrazione della cosa pubblica, sa bene quanto spesso nella interazione con i cittadini alcune questioni siano ricorrenti: più verde per i bambini, più negozi lungo le strade, più piste ciclabili, ecc. Poco importa se di ciò che già c’è, tra quello che viene richiesto, non vi sia uso pieno, e talvolta neppure esperienza o conoscenza. 

Nel senso che ad un livello prestazionale richiesto corrisponde spesso una valutazione pura-mente soggettiva, non di rado anche emotiva, spesso strumentale. Ragionare in una logica di Sulle analisi multicriteria nella rigenerazione urbana 9 

rendimento, costringe anche in questo caso ad un processo di sintesi: dove domanda (cittadini) ed offerta (spazi o servizi) in qualche modo si devono incontrare, e dove si devono confrontare con valutazioni di costo/opportunità. 

In un contesto dato (ad esempio un quartiere della città), ridefiniti gli standard di riferimento, un processo multicriteria può aiutare a definire i livelli di prestazione attesi in funzione dei loro effettivi rendimenti; ad esempio introducendo nel processo altre condizioni al contorno: fra tutte, la effettiva disponibilità di risorse per la realizzazione, o i costi di gestione nel tempo. 

Ma quali sono i principali attori effettivi in questi passaggi? Chi è cioè chiamato ad esprimersi nell’ambito di questi processi, ad individuare criteri e relativi pesi, a definire i bisogni? Evi-dentemente, lo sono gli abitanti e gli utenti (della città, come di specifici servizi), ma lo sono anche gli amministratori, i tecnici, ed altri numerosi stakeholder. Si tratta cioè dell’esito di un lavoro corale: ed in questo senso l’analisi multicriteriale può essere vista come luogo e strumento della partecipazione. 

Anche sotto questo profilo si possono individuare alcuni profili di innovazione. 

Senza entrare nel merito di questioni più profonde, che esulano dai contenuti di questa rifles-sione e che richiederebbero ben altri spazi, credo si possa affermare che uno dei limiti più evidenti delle pratiche partecipative è che esse si svolgano in un’arena spesso priva di chiare regole del gioco, in cui il risultato più frequente è la produzione di aspettative a forte rischio di delusione, per varie ragioni. 

Ad esempio, perché quando la discussione è troppo ampia, si corre il rischio che si alimenti a dismisura, perdendosi nell’affrontare di tutto un po’e dimenticando gli obiettivi prioritari. Op-pure, perché non si tiene il confronto con i limiti dati, anche su temi molto concreti e pratici, in particolare rispetto al problema delle risorse o dei tempi disponibili. 

In realtà, anche più spesso di quanto si possa immaginare, l’inefficacia del percorso parteci-pato non è detto che sia un risultato indesiderato: perché in fondo ciascuno ha potuto portare il proprio punto di vista (cosa che già di per sé può essere considerata un primo risultato); e perché nessuno si sente davvero impegnato a trovare una soluzione che il percorso stesso – spesso appunto per assenza di regole – alla fine ha decretato essere quasi irraggiungibile. 

Le analisi multicriteria, codificando in modo chiaro il processo, possono viceversa costituire un ottimo “manuale di istruzioni” nella conduzione del gioco. 

All’interno di un percorso multicriteriale si può, con relativa semplicità ed efficacia comuni-cativa, affrontare problemi di rilevante complessità con diverse variabili in gioco, e con inte-razioni tra le variabili stesse. E lo si può fare anche con un pubblico di non addetti ai lavori, al quale non viene certo richiesto di entrare nel merito della costruzione dell’algoritmo, quanto di esprimere giudizi su aspetti molto più quotidiani e più tangibili. 

In effetti, a pensarci con un po’ più di attenzione e senza alcuna forma di demagogia, chi più di un abitante di un quartiere ha diritto ad esprimersi sugli spazi e sulle situazioni urbane di cui ha esperienza continua? 

Nelle ipotesi di lavoro affrontate in questo contributo, quel cittadino è chiamato ad esprimersi sulla sua città, sul suo quartiere, è portato ad interrogarsi e ad esplicitarne pregi e difetti, ed è aiutato a metterli in relazione ed a comprendere che certe risposte ne negano necessariamente altre. 

Perciò è anche chiamato esso stesso a scegliere ed a mediare: contribuendo così anche a ri-portare un po’ di politica tra gli abitanti. Sulle analisi multicriteria nella rigenerazione urbana 10 

* Ingegnere, PHD, Dirigente del Servizio di pianificazione territoriale del Comune di Modena – email: marcello.capucci@gmail.com 

BIBLIOGRAFIA 

Jane Jacobs, The Death and Life of Great American Cities, Random House, New York, 1961 

Michele Sernini, La città disfatta, FrancoAngeli, Milano, 1994 

L'articolo  Sulle analisi multicriteria nella rigenerazione urbana. Elementi per una riflessione. di Marcello Capucci proviene da PAUSANIA.

«Si deve quindi concludere che la norma impugnata non supera, ai sensi del legittimo esercizio del principio di sussidiarietà verticale, il test di proporzionalità con riguardo all’adeguatezza e necessarietà della limitazione imposta all’autonomia comunale in merito a una funzione amministrativa che il legislatore statale ha individuato come connotato fondamentale dell’autonomia comunale. Essa pertanto deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui non consente ai Comuni di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente.»

pronuncia_179_2019

L'articolo Incostituzionale il regime transitorio della legge lombarda sul consumo di suolo proviene da PAUSANIA.

Con sentenza n. 45 del 2019, la Corte Costituzionale si è pronunciata in materia di Scia e tutela del terzo controinteressato. A parer della Consulta, i termini di sollecitazione del terzo leso da una Scia illegittima, nonché i relativi poteri invocabili dinnanzi al giudice, corrisponderebbero a quelli previsti per l’amministrazione ai sensi dell’art. 19 della l. n. 241/1990. Ed infatti, secondo la Corte, “Le verifiche cui è chiamata l’amministrazione ai sensi del comma 6-ter sono […] quelle già puntualmente disciplinate dall’art. 19, da esercitarsi entro i sessanta o trenta giorni dalla presentazione della SCIA (commi 3 e 6-bis), e poi entro i successivi diciotto mesi (comma 4, che rinvia all’art. 21-novies)”. In particolare, con ordinanza dell’11 maggio 2017, n. 667 il Tar Toscana sollevava questione di legittimità costituzionale nei confronti dell’art. 19 comma 6-terl. n. 241/90, “nella parte in cui non prevede un termine per la sollecitazione da parte del terzo delle verifiche sulla SCIA”.Oggetto della presunta illegittimità costituzionale, dunque, il comma 6-terdell’art. 19 l. 241/1990, secondo il quale, non costituendo la Scia un provvedimento tacito direttamente impugnabile, i soggetti controinteressati “possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l’azione di cui all’art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104”.

1. Brevi cenni sul comma 6-ter art. 19 l. n. 241/1990.

Il comma 6-ter, su cui si discute, è stato introdotto all’art. 19 l. n. 241/1990 per mezzo del d. l. n. 138/2011, convertito dalla legge n. 148/2011, al fine di sopperire all’annosa questione relativa alla natura giuridica della Scia e ai conseguenti rimedi giurisdizionali attribuibili al terzo controinteressato. Ed infatti, per lungo tempo, dottrina e giurisprudenza si sono interrogate sulla configurabilità della Scia quale provvedimento amministrativo, in quanto strumento di semplificazione dei procedimenti autorizzatori, o come atto del privato, frutto degli intenti di liberalizzazione delle attività economiche.

A dirimere la suddetta questione, l’intervento dell’Adunanza Plenaria che, con la nota sentenza n. 15 del 2011, ha statuito l’accoglimento della configurazione giuridica di matrice privatistica. Ed infatti, secondo la ricostruzione della Plenaria, all’inutile decorso del termine di 60 o 30 giorni, non conseguirebbe il prodursi di un provvedimento amministrativo tacito, bensì “un silenzio significativo di una scelta a contenuto negativo, ossia un provvedimento di diniego per silentium, a mezzo del quale l’Amministrazione riscontra che l’intervento oggetto di Dia è assistito dai presupposti di legge e che non richiede l’esercizio di poteri interdittivi”. La Scia, dunque, assumerebbe le connotazioni di un provvedimento di diniego all’esercizio del potere di controllo da parte dell’amministrazione: l’eventuale terzo che si assume leso dalla Dia/Scia avrebbe, di converso, la possibilità di impugnare il silenzio significativo “con l’ordinaria azione di annullamento”(azione avverso il silenzio).

Durante lo stesso anno e in sommaria continuità con quanto espresso dalla Plenaria, il d.l. n. 138/2011, introducendo in comma 6-ter in commento, ha confermato la natura privatistica della Scia. Tuttavia, il legislatore si è discostato dalla ricostruzione delle tecniche di tutela operata dai Giudici di Palazzo Spada, in quanto, anziché configurare l’inerzia dell’amministrazione quale “silenzio significativo”, l’ha delineata in termini di silenzio inadempimento successivo. Tra l’altro, secondo l’attuale impostazione del comma 6-ter, il terzo sarebbe sprovvisto di tutela diretta alcuna, in quanto non potrebbe impugnare la Scia ex se: esso avrebbe l’onere di sollecitare l’amministrazione a esercitare il proprio potere di controllo e, eventualmente, impugnare il silenzio serbato da quest’ultima.

2. L’ordinanza di rimessione e la questione di costituzionalità.

Nell’ordinanza di rimessione, il Tar Toscana individua la presenza di tre differenti termini nel procedimento di cui all’art. 19 l. n. 241/1990. In primo luogo, il termine concesso all’amministrazione per pronunciarsi sull’istanza di sollecitazione,decorso il quale si formerebbe il silenzio-inadempimento che, sebbene non espressamente menzionato al comma 6-ter, il Collegio ricollega all’art. 2 l. 241/1990: salvo diversa previsione normativa espressa, i procedimenti amministrativi ad istanza di parte si concludono allo scadere di 30 giorni decorrenti dal ricevimento della domanda dall’autorità competente. Inoltre, il Tar Toscana individua “Il termine entro il quale il terzo deve esperire l’azione avverso il silenzio mantenuto dall’amministrazione sulla sua richiesta di provvedere”, confermando che il controinteressato possa impugnare il medesimo fintanto che perduri l’inadempimento e, comunque, entro un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento ex art. 31 c.p.a.

Quanto al “termine entro il quale il terzo deve sollecitare le verifiche spettanti all’amministrazione, presentando la relativa istanza”, il Collegio evidenzia la reiterata contraddittorietà della giurisprudenza amministrativa, riportando i principali orientamenti sul punto.

In primo luogo, secondo un orientamento minoritario, vi sarebbe una coincidenza tra il termine concesso al soggetto leso per presentare la sollecitazione e quello assegnato all’amministrazione per esercitare il potere inibitorio e conformativo: il terzo avrebbe l’onere di sollecitare i poteri dell’amministrazione entro i 60 o 30 giorni fissati dall’art. 19 l. 241/1990 [1]. Nell’ordinanza di rimessione del Tar Toscana, questa tesi viene qualificata come manifestamente illogica, in quanto lascerebbe privo di protezione il controinteressato che apprende la lesività dell’attività a termini già scaduti.

Un secondo filone, al contrario, si orienta nel senso di accordate al terzo una tutela notevolmente rafforzata, ritenendo che, nel silenzio della legge, il soggetto terzo titolare di un interesse qualificato e differenziato potrebbe intervenire in ogni momento, ossia senza alcun limite di tempo. Sul punto, il Tar Piemonte si era già espresso nel senso che il legislatore “non ha fissato al terzo alcun termine per esercitare la facoltà di sollecitare le Amministrazioni a procedere alle ‘verifiche’ loro spettanti, ed è quindi necessario indagare se questa assenza di termini abbia un significato particolare, essendo stata voluta dal legislatore. Ebbene: ad avviso del Collegio una simile previsione, che sarebbe stata così essenziale per la tutela del privato, non può che leggersi, in applicazione del noto canone di interpretazione ‘ubi lex voluit dixit, ubi tacuit noluit’, nel senso che il legislatore non ha inteso limitare nel tempo questa facoltà riconosciuta al terzo, evidentemente titolare di una posizione soggettiva qualificata tale da consentirgli di esperire l’azione ex art. 31 c.p.a.”[1]. Ad avvalorare tale tesi, prosegue il Collegio toscano, sarebbe la stessa ratio dell’istituto, la quale mira ad incentivare l’autoresponsabilità del soggetto segnalante.

A stemperare il suddetto orientamento, una pronuncia del Tar Lombardia che, nel tentativo di proteggere la stabilità dei titoli privati e di rafforzare la ratio di liberalizzazione, ritiene inammissibile la proponibilità dell’istanza sine die [2]. Secondo tale impostazione, il termine potrebbe essere ricavato, in via analogica, da quello previsto per l’impugnazione dei provvedimenti amministrativi ex art. 29 c.p.a.: 60 giorni decorrenti dal momento della conoscenza della lesività dall’attività intrapresa a mezzo di Scia. Alla decorrenza del termine ordinario, il terzo manterrebbe comunque il potere di diffida nei confronti dell’amministrazione all’adozione di atti di autotutela.

Un ulteriore filone giurisprudenziale richiama invece il termine annuale previsto dall’art. 32, comma 2, c.p.a., prospettando quindi che il terzo debba sollecitare l’amministrazione entro un anno dal deposito della Scia all’autorità competente. Il Giudice rimettente, tuttavia, ritiene che detta impostazione sia “ortopedica”, atteso che il termine richiamato non sarebbe concesso al terzo per sollecitare un intervento dell’amministrazione, bensì per la successiva proposizione dell’azione avverso il silenzio eventualmente formatosi sulla medesima istanza.

La suddetta tesi è stata recepita dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, il quale tuttavia individua la decorrenza del termine annuale nella data di acquisita “piena conoscenza dei fatti idonei a determinare un pregiudizio nella sua sfera giuridica” [3]. A tale ricostruzione, il Collegio toscano contesta che viene ad essere contraddetta la natura propria del ricorso disciplinato all’art. 31 c.p.a, poiché esso presuppone l’avvenuta presentazione di un’istanza di avvio del procedimento amministrativo e la successiva eventuale formazione del silenzio-inadempimento.

Pertanto, il Tar Toscana conclude nel senso che non solo il comma 6-ter non prevede espressamente un termine entro cui presentare istanza di sollecitazione, ma quest’ultimo non sarebbe nemmeno ricavabile da una lettura del sistema normativo nel suo complesso. In guisa di ciò, in accoglimento del secondo orientamento prospettato, da una parte, l’impostazione normativa del comma in esame permetterebbe al terzo controinteressato di presentare istanza sollecitatoria sine die, dall’altra, il potere stimolato dal controinteressato non sembrerebbe essere limitato a quello discrezionale di autotutela, ma si estenderebbe a quello di tipo inibitorio, a carattere doveroso e vincolato. Pertanto, visto l’“evidente contrasto con l’esigenza di tutelare l’affidamento del segnalante circa la legittimità dell’iniziativa intrapresa”, con ordinanza dell’11 maggio 2017, n. 667, il Collegio sollevava questione di legittimità costituzionale nei confronti dell’art. 19 comma 6-ter l. n. 241/90, “nella parte in cui non prevede un termine per la sollecitazione da parte del terzo delle verifiche sulla SCIA”.

In merito a ciò, con sentenza n. 45 del 2019, la Corte Costituzionale si è espressa nel senso che “Le verifiche cui è chiamata l’amministrazione ai sensi del comma 6-ter sono dunque quelle già puntualmente disciplinate dall’art. 19, da esercitarsi entro i sessanta o trenta giorni dalla presentazione della SCIA (commi 3 e 6-bis), e poi entro i successivi diciotto mesi (comma 4, che rinvia all’art. 21-novies)”. Di conseguenza, i termini di sollecitazione del terzo leso da una Scia illegittima, nonché i relativi poteri invocabili dinnanzi al giudice, corrisponderebbero a quelli previsti per l’amministrazione ai sensi dell’art. 19 della l. n. 241/1990: il potere conformativo e il potere inibitorio, da esercitarsi nei termini di 60 giorni (30 in materia edilizia) dalla data di presentazione della segnalazione, nonché, scaduti i medesimi, del successivo potere di autotutela (atecnica), da esercitarsi entro un termine ragionevole non superiore a 18 mesi. Tale interpretazione, a detta della Consulta, rappresenta la conseguenza della scelta operata dal legislatore con il d.l. n. 138/2011, il quale ha inteso liberalizzare, sull’onda della Direttiva 2006/123/CE (c.d. Direttiva Bolkestein), le attività oggetto di Scia. Dunque, la necessaria delimitazione temporale della fase amministrativa.

3. Criticità dell’interpretazione prospettata dalla Consulta.

Pur non contestando l’autorevolezza della Corte Costituzionale, la soluzione interpretativa proposta dalla medesima nei confronti del comma 6-ter si presta a non irrilevanti critiche. Ed infatti, in disparte i casi di dichiarazioni false e mendaci, tale ricostruzione avrebbe l’effetto di impedire ai terzi lesi da una Scia edilizia illegittima di ottenere una tutela satisfattiva quando i termini di cui all’art. 19 siano già spirati per l’amministrazione.

Nello specifico, decorso il termine di 30 giorni dalla presentazione della segnalazione, il terzo potrebbe sollecitare il solo potere di autotutela dell’amministrazione, che è discrezionale nonché esercitabile in presenza di un interesse pubblico. Tra l’altro, qualora il controinteressato dovesse impugnare l’eventuale silenzio-inadempimento dell’amministrazione con l’azione di cui all’art. 31 c.p.a., il giudice adito non avrebbe la possibilità di accertare la fondatezza dedotta in giudizio e condannare l’amministrazione all’adozione di un provvedimento conformativo o inibitorio, pur in presenza di una Scia illegittima. Infatti, sarebbe precluso al Tar di predeterminare il contenuto del futuro provvedimento, con la conseguenza che quest’ultimo rimarrebbe comunque sottoposto alla discrezionalità dell’amministrazione. In tale contesto, si rappresenta che l’inefficacia dello strumento giurisdizionale in commento, incapace di accordare una tutela effettiva al soggetto leso, è stata altresì riscontrata dal Tar Parma che, con ordinanza 22 gennaio 2019, n. 12 ha sollevato nuovamente la questione di costituzionalità del comma 6-ter “nella misura in cui impedisce ai terzi lesi da una SCIA edilizia illegittima di ottenere dal Giudice amministrativo una pronuncia di accertamento della fondatezza della pretesa dedotta in giudizio, con conseguente condanna o comunque effetto conformativo all’adozione dei corrispondenti provvedimenti, anche nel caso in cui sia decorso il termine concesso all’amministrazione per azionare il potere inibitorio di cui al comma 3 dell’art. 19 della L. n. 241 del 1990”. A destare ulteriori perplessità, la preclusione di qualsivoglia forma di tutela del terzo nel caso in cui il medesimo venga a conoscenza degli abusi edilizi solo quando sia già spirato per l’amministrazione il termine di diciotto mesi entro cui agire in autotutela. Dunque, nel caso in cui non sia possibile per il controinteressato accorgersi tempestivamente dell’abuso e attivare il meccanismo per cui si discute, non solo il medesimo verrebbe totalmente pretermesso, a monte, dall’iter amministrativo avviato dal segnalante, ma non disporrebbe nemmeno di alcuno strumento postumo di tutela giurisdizionale.

Tra l’altro, le sopraesposte ipotesi sarebbero assai frequenti nella prassi, in quanto il procedimento di cui all’art. 19 non disciplina forma di comunicazione, di notificazione o di partecipazione alcuna, con il concreto rischio che, per ragioni a lui non imputabili, il controinteressato non si accorga tempestivamente dell’illegittimità dei lavori eseguiti dal segnalante, rimanendo sprovvisto di tutela. D’altronde, la suddetta patologia del sistema è stata altresì indirettamente richiamata dalla Corte Costituzionale nella sentenza in commento, laddove “non esclude l’opportunità di un intervento normativo sull’art. 19, quantomeno ai fini, da una parte, di rendere possibile al terzo interessato una più immediata conoscenza dell’attività segnalata e, dall’altra, di impedire il decorso dei relativi termini in presenza di una sua sollecitazione, in modo da sottrarlo al rischio del ritardo nell’esercizio del potere da parte dell’amministrazione e al conseguente effetto estintivo di tale potere”.

Sebbene non si contestino gli intenti di liberalizzazione della Scia, alla luce di quanto riscontrato in narrativa e vista l’attuale impostazione dell’art. 19, l’interpretazione della Corte Costituzionale in merito al comma 6-ter non convince. Ed infatti, il presunto eccessivo pregiudizio arrecato al segnalante – posto a fondamento della questione di costituzionalità – si è trasformato nell’acclarata precarietà della tutela del terzo controinteressato.

Insomma, una SCIA sulla scia dell’incertezza.

        Enrica Pitino            

[1]Tar Torino, (Piemonte), sez. II, 01 luglio 2015, n. 1114; così Tar Lombardia, Milano, Sez. II, 30.11.2016, n. 2274; id., 15.4.2016, n. 735; id., 21.1.2014, n. 2799; Tar Campania, Napoli, Sez. III, 5.3.2015, n. 1410; Tar Veneto, Sez. II, 12.10.2015, n. 1038 e n. 1039.

[2]Tar Lombardia Milano, Sez. II, 15 aprile 2016, n. 735.

[3]Cons. Stato, Sez. VI, 3 novembre 2016, n. 4610.

Corte Costituzionale n. 45/2019

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Il Decreto Sblocca Cantieri e il mancato intervento in materia di rigenerazione urbana.

1. La dichiarazione di intenti del Decreto Sblocca Cantieri.

Innanzitutto, è opportuno premettere come il c.d decreto “Sblocca Cantieri”, convertito dal Parlamento la scorsa settimana con la Legge n. 55 del 14 giugno 2019, focalizzi la propria attenzione sulla materia della contrattualistica pubblica piuttosto che sulla disciplina urbanistica.

Ciò, d’altronde, può agevolmente desumersi sia del dibattito politico e mediatico che ha accompagnato l’emanazione del decreto, sia dai discussi emendamenti inseriti in sede di conversione che hanno sospeso alcune disposizioni del Codice Appalti entrato in vigore nemmeno quattro anni orsono.

Quanto al profilo urbanistico, oggetto della presente relazione, la norma di riferimento è rappresentata dall’art. 5 del decreto; il quale è stato sensibilmente modificato in sede di conversione ed interviene con precipuo riferimento alla rigenerazione urbana.

La norma si apre con la seguente dichiarazione di intenti, volta a motivare le ragioni delle novelle introdotte: “Al fine di concorrere a indurre una drastica riduzione del consumo di suolo e a favorire la rigenerazione del patrimonio edilizio esistente, a incentivare la razionalizzazione di detto patrimonio edilizio, nonché a promuovere e agevolare la riqualificazione di aree urbane degradate con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti, nonché di edifici a destinazione non residenziale dismessi o in via di dismissione, ovvero da rilocalizzare, tenuto conto anche della necessità di favorire lo sviluppo dell’efficienza energetica e delle fonti rinnovabili e di assicurare il miglioramento e l’adeguamento sismico del patrimonio edilizio esistente, anche con interventi di demolizione e ricostruzione (…)”.

Tale statuizione si limita a richiamare la pressochè totalità delle tematiche poste oggi all’attenzione della dottrina, della giurisprudenza, nonché degli stessi Consigli regionali in sede normativa e comunali in sede amministrativa.

Basti pensare alle nozioni di consumo di suolo, degrado, riqualificazione e rigenerazione, il cui utilizzo da parte degli operatori talvolta si appalesa come confuso, se non inflazionato.

Di talché, in luogo del generico riferimento testé richiamato, si sarebbe potuto procedere diversamente; per esempio, fornendo una definizione unitaria di rigenerazione urbana o evidenziandone gli elementi di discontinuità rispetto agli interventi di riqualificazione e riuso del patrimonio edilizio già sperimentati nel secolo scorso.

In ogni caso, è particolarmente significativo che il legislatore abbia esplicitato il legame sussistente tra la rigenerazione ed il contenimento del consumo di suolo. Questa posizione può essere letta come una piena condivisione delle politiche di governo del territorio implementate dalle Regioni in questi anni.

Si pensi alla L.R. Emilia-Romagna n. 24/2017 ove la lotta al consumo di suolo, insieme ad una valorizzazione della dimensione consensuale degli strumenti urbanistici, è posta a fondamento della nuova normativa regionale.

Ulteriormente, in quasi tutte le leggi sub-statali di ultima generazione[1] gli interventi di rigenerazione sono stati intesi nei termini di “alternativa strategica[2]” al consumo di nuovo suolo; quest’ultimo variamente definito dalle Regioni sebbene all’interno di una condivisa formula minima che lo individua quale “bene comune e risorsa non rinnovabile”.

Viceversa, quanto alla normativa nazionale, nonostante la difesa del suolo ben possa ricondursi all’interno di una competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, si rinvengono soltanto due distinti disegni di legge presentati nella corrente legislatura in materia di arresto del consumo del suolo, di rigenerazione delle aree degradate, nonché di riuso del suolo edificato.

2. Le novità del decreto Sblocca Cantieri

2.1 L’art. 2-bis, comma 1-bis, del Testo Unico dell’Edilizia

Individuato il sostrato programmatico, è possibile esaminare le implicazioni delle singole disposizioni introdotte. Procedendo per ordine, l’art. 5 interviene sull’art. 2-bis del Testo Unico in materia edilizia aggiungendo i commi 1-bis e 1-ter, nonché dettando una disposizione di interpretazione autentica dell’art. 9 del D.M. n. 1444/1968.

Nello specifico, il primo comma dell’art. 2-bis del D.P.R. n. 380/2001 stabiliva e stabilisce tutt’ora che: “Ferma restando la competenza statale in materia di ordinamento civile con riferimento al diritto di proprietà e alle connesse norme del codice civile e alle disposizioni integrative, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono prevedere, con proprie leggi e regolamenti, disposizioni derogatorie al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, e possono dettare disposizioni sugli spazi da destinare agli insediamenti residenziali, a quelli produttivi, a quelli riservati alle attività collettive, al verde e ai parcheggi,  nell’ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali.”.

Su tale previsione si inserisce, dunque, il primo comma-bis che precisa come: “Le disposizioni del comma 1 sono finalizzate a orientare i comuni nella definizione di limiti di densità edilizia, altezza e distanza dei fabbricati negli ambiti urbani consolidati del proprio territorio”.

Al fine di comprendere le innovazioni apportate, in realtà piuttosto contenute, occorre esaminare il primo comma dell’art. 2-bis.

La norma, nonostante sia espressamente rubricata nei termini di “Deroghe in materia di limiti di distanza tra fabbricati”, consente alle Regioni di derogare sia alle distanze che agli standard urbanistici previsti dal decreto interministeriale, ferma restando tuttavia la necessità che tali deroghe siano funzionali alla tutela di un generale interesse di carattere urbanistico.

Con riferimento agli standard urbanistici, è appena il caso di ricordare come questi siano stati ricondotti dalla Corte Costituzionale[3] all’interno dei L.E.P. e, dunque, dei “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” menzionati dalla nostra Carta Fondamentale alla lettera m) del secondo comma dell’art. 117.

Viceversa, quanto alle distanze tra fabbricati, sulle quali ha inciso il decreto sblocca cantieri, va richiamata nel dettaglio l’ampia giurisprudenza intervenuta in materia.

Innanzitutto, sia i Giudici di Palazzo Spada che il Giudice delle leggi[4] hanno ribadito che i rapporti tra i proprietari di immobili finitimi attengono al profilo del diritto dominicale la cui tutela è assicurata dalle disposizioni in materia di distanze dettate dal Codice Civile, pertanto riconducibili alla competenza normativa statale in materia di ordinamento civile.

Diversamente, le disposizioni in materia di distanze contenute all’art. 9 del D.M sono “volte alla tutela dell’interesse pubblico all’ordinato sviluppo del territorio e rispondono alle finalità proprie della pianificazione urbanistica, in attuazione dei beni e valori costituzionalmente garantiti per suo tramite (…) Più in particolare (…)garantire sia l’interesse pubblico ad un ordinato sviluppo dell’edilizia, sia l’interesse pubblico alla salute dei cittadini, evitando il prodursi di intercapedini malsane e lesive della salute degli abitanti degli immobili[5]”.

Da quanto richiamato discende altresì il carattere cogente ed imperativo delle disposizioni di cui all’art. 9 del decreto.

In aggiunta, anteriormente all’introduzione dell’art. 2-bis  intervenuta con il  d.l. n. 69/2013, il punto di equilibrio tra la competenza legislativa residuale delle Regioni e quella statale in materia di ordinamento civile veniva individuato dalla Corte Costituzionale nella formula contenuta nell’ultimo periodo del terzo comma dell’art. 9; ai sensi del quale: “Sono ammesse distanze inferiori a quelle indicate nei precedenti commi, nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche”.

Eventuali deroghe regionali venivano quindi consentite esclusivamente nella misura in cui preposte alla soddisfazione di interessi pubblici generali, in quanto tali funzionali a garantire un ordinato assetto del territorio[6].

Tale orientamento giurisprudenziale è stato codificato dall’art.2-bis nella parte in cui circoscrive le modifiche al decreto interministeriale unicamente “nell’ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali”.

Ulteriormente, le disposizioni del D.M. n. 1444/1968 esplicano la propria efficacia non solo nei confronti della normativa regionale, ma anche con riguardo agli strumenti pianificatori ed ai regolamenti edilizi delle amministrazioni comunali.

Difatti, in forza di un altrettanto unanime orientamento del Consiglio di Stato e della Corte di Cassazione[7], le disposizioni dettate all’art. 9 del decreto prevalgono sulle confliggenti previsioni dei regolamenti edilizi, le quali, salvo che non introducano deroghe in melius, devono essere annullate se oggetto di impugnazione o comunque disapplicate per l’effetto di sostituzione dovuto all’automatico inserimento della clausola legale dettata dalla fonte sovraordinata.

Ebbene, è proprio nel rapporto di forza tra il decreto ministeriale e gli atti delle amministrazioni comunali che si inserisce il primo comma-bis introdotto con il Decreto Sblocca Cantieri.

Da un lato, si sollecitano le amministrazioni comunali a recepire le deroghe previste dal legislatore regionale e, dall’altro, si ribadisce la piena legittimità dei regolamenti che vengono a recepire dette deroghe al decreto interministeriale.

Cionondimeno, l’intervento del legislatore tradottosi nell’introduzione del primo comma-bis appare soltanto parziale.

Innanzitutto, non vengono ulteriormente precisati i limiti entro cui possono operare le Regioni, le quali conseguentemente continuano ad essere esposte al lavoro ermeneutico della Corte Costituzionale.

In aggiunta, la disposizione menziona soltanto i limiti in materia di distanze, di altezza e di densità edilizia, ommettendo di considerare le deroghe agli standard urbanistici.

Di quest’ultime deroghe è stato poi fatto ampio ricorso nella legislazione regionale che ha sostituito la valutazione quantitativa delle dotazioni territoriali della città pubblica con una valutazione di carattere qualitativo frequentemente rimessa al c.d Piano dei Servizi o ad altro documento ricognitivo delle esigenze di spazi pubblici.

Da ultimo, ulteriori problematiche potrebbero sorgere per il riferimento ai soli “fabbricati negli ambiti urbani consolidati del proprio territorio” posto che tale formula non si rinviene né nella legga urbanistica del 1942, né nel D.M. n. 1444/1968, i quali, viceversa, continuano a fondarsi sul modello della zonizzazione.

Cionondimeno, i menzionati ambiti urbani consolidati potrebbero con una certa approssimazione venire a coincidere con le zone B di completamento; in tal senso, vi è d’altronde un’ampia legislazione regionale che definisce quali ambiti consolidati quelle porzioni del territorio urbanizzato totalmente o parzialmente edificate con continuità[8].

2.2 L’art 2-bis, comma 1-ter, del Testo unico dell’Edilizia

Parimenti, anche il primo comma-ter introdotto dal decreto sblocca-Italia incide in materia di distanze stabilendo che: “in ogni caso di intervento di demolizione e ricostruzione, quest’ultima è comunque consentita nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti purché sia effettuata assicurando la coincidenza dell’area di sedime e del volume dell’edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell’altezza massima di quest’ultimo.»

La disposizione esclude i limiti in materia di distanze, siano essi contenuti direttamente nel D.M. n. 1444/1968 ovvero nelle deroghe introdotte dalle Regioni e dalle Province Autonome, per i c.d interventi di ristrutturazione innovativa, ossia di demolizione e ricostruzione.

Tali interventi, dunque, restano vincolati soltanto al rispetto dell’area di sedime, del volume e delle distanze preesistenti, nonché dell’altezza massima dell’immobile interessato.

Detta previsione consiste nel recepimento del principio di diritto sancito dalla Sezione quarta del Consiglio di Stato nella sentenza n. 4337 del 14 settembre 2017, la quale è stata sovente richiamata anche nella giurisprudenza più recente del Supremo Collegio[9].

Nella pronuncia i Giudici di Palazzo Spada hanno escluso che gli interventi di ristrutturazione sul patrimonio edilizio esistenti fossero soggetti al rispetto della “distanza minima assoluta di m. 10 tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti” prevista dal primo comma dell’art. 9 del D.M. del 1968.

Tale esclusione veniva ricondotta a due diversi ordini di ragione.

In prima battuta, si è ragionevolmente sostenuto che qualora si applicasse tale limite inderogabile di distanza ad un immobile risultante dalla ricostruzione di altro preesistente, quest’ultimo potrebbe essere demolito e ricostruito soltanto “arretrando” rispetto all’allineamento precedente, con conseguente riduzione della volumetria utile e subendo un improprio “effetto espropriativo”.

In secondo luogo, dalla lettura del combinato disposto di cui all’art. 41-quinquies della L. 1150/1942 e dell’art. 9 del D.M. 1444/1968, emergerebbe con altrettanta evidenza come i limiti di distanza siano stati introdotti soltanto per i nuovi strumenti di pianificazione del territorio e non per gli interventi specifici sull’esistente.

Pertanto, nella formulazione del primo comma-ter, il legislatore si è limitato a codificare quanto precisato dal Consiglio di Stato.

2.3 La disposizione di interpretazione autentica dell’art. 9 del D.M.

In aggiunta, sempre con precipuo riguardo alla disciplina delle distanze tra fabbricati, in sede di conversione del decreto Sblocca Cantieri è stata aggiunta una disposizione di interpretazione autentica dell’art. 9 del D.M n.1444/1968.

Più precisamente, il legislatore ha inteso chiarire che: “le disposizioni di cui all’articolo 9, commi secondo e terzo, del presente decreto, si interpretano nel senso che i limiti di distanza tra i fabbricati ivi previsti si considerano riferiti esclusivamente alla zona di cui al primo comma, numero 3), dello stesso articolo 9)”.

In altre parole, si è circoscritta l’applicazione dei limiti di cui al secondo e terzo comma soltanto alle zone c) di espansione.

Nello specifico, il secondo comma disciplina le distanze per i fabbricati tra i quali sono interposte strade destinate al traffico, stabilendo che dette distanze sono pari alla larghezza della sede stradale cui si aggiunge una maggiorazione di ulteriori metri variamente calcolata. Il terzo comma, in via residuale, prevede che le distanze tra edifici non possono in ogni caso essere inferiori ad una misura pari all’altezza del fabbricato più alto.

Richiamata la disposizione, è possibile tracciare alcune precisazioni.

In primo luogo, il D.L. n. 32/2019 così come convertito fa salvi i limiti di distanza testé richiamati per le zone C, tuttavia si può legittimamente sostenere come tali limiti finiscano in realtà per essere banditi dall’intero territorio comunale.

Come precedentemente richiamato, l’ultimo periodo del terzo comma dello stesso articolo 9 del D.M. n. 1444/1968 ammette la possibilità di distanze inferiori nell’ipotesi di gruppi di edifici oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche.

Tuttavia, è noto che oggi, come in passato, le zone di espansione rappresentano quelle porzioni del territorio oggetto di edificazione sulla base di convenzioni di lottizzazione; convenzioni nelle quali sovente i contraenti pubblici e privati concordano limiti, sia in termini di altezza che di distanza, inferiori a quanto previsto nel decreto ministeriale.

In secondo luogo, l’unico limite di distanza rimasto in vigore è quello previsto al numero 2 del primo comma dell’art. 9 che prescrive per i nuovi edifici ricadenti in tutte le zone diverse dal centro storico la distanza minima assoluta di m. 10 tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti.

Nondimeno, il peso di tale disposizione sembra ridimensionato in ragione della corrente natura delle politiche urbanistiche.

Siffatte politiche hanno perso quella dimensione espansiva che aveva caratterizzato la seconda metà del secolo scorso per assumere un nuovo approccio “rimediale”; più precisamente, di riqualificazione del patrimonio edilizio esistente mediante interventi di demolizione e ricostruzione all’interno dei centri consolidati, in luogo dei tradizionali interventi di nuova costruzione nelle zone di espansione.

Infine, a seguito dell’entrata in vigore della legge di conversione, è appena il caso di chiarire come restino ferme le distanze contemplate dai piani e regolamenti edilizi adottati dalle amministrazioni comunali che, come in precedenza accennato, ben possono introdurre limitazioni più restrittive rispetto a quelle contemplate nel decreto interministeriale.

3. 3. Conclusioni

Esaminate le novità normative, è possibile trarre alcune conclusioni le quali, cionondimeno, portano a constatare un volontario ridimensionamento del ruolo dello Stato in materia di Governo del Territorio, nonché un certo ritardo “concettuale” rispetto al legislatore regionale nell’ambito della rigenerazione urbana.

Sotto il primo profilo se, da un lato, si accumulano in Parlamento le proposte di legge in materia urbanistica rimaste inattuate; dall’altro sono sempre più diffusi gli interventi del legislatore nazionale che consentono di derogare ai principi fondamentali disposti dal medesimo – si veda l’art. 2-bis introdotto con il D.L del 2013 – ovvero che arretrano la portata applicativa delle sue previsioni come avvenuto con l’odierno decreto.

Ancor più rilevante è l’erronea contezza dell’accezione, nonché degli auspicabili riflessi della rigenerazione urbana, la quale non può certo ridursi ad un mero sinonimo degli interventi di riuso e riqualificazione sull’esistente.

Invero, come evidenziato sia dalla dottrina che dalle stesse leggi sub-statali, la rigenerazione dovrebbe presentare un forte connotato socio-economico prima ancora che edilizio in guisa da perseguire una pluralità di fini, tra i quali possono citarsi a titolo meramente esemplificativo “l’incremento della biodiversità nell’ambiente urbano, la riqualificazione dell’ambiente costruito, il miglioramento della qualità di vita dei cittadini, il ricambio generazionale in agricoltura e lo sviluppo dell’imprenditorialità agricola giovanile[10]”.

L’autonomia della rigenerazione urbana rispetto ad una connotazione meramente edilizia è resa ancora più evidente dalle recenti esperienze di micro-rigenerazione o rigenerazione dal basso sperimentate da numerose amministrazioni comunali a partire dal Regolamento di Bologna del 19 maggio 2014.

Faccio riferimento, in particolare, ai c.d patti di collaborazione stipulati sulla base di appositi regolamenti comunali tra l’amministrazione e i cittadini al fine di promuovere un intervento diretto di quest’ultimi nella gestione e valorizzazione del patrimonio edilizio cittadino che viene inteso quale bene comune a disposizione della collettività. Tale valorizzazione si fonda sulla cura e sulla manutenzione ordinaria dei parchi e degli edifici comunali senza estendersi ad una trasformazione fisica degli immobili.

Pertanto, è del tutto evidente come la rigenerazione imponga di pensare a nuovi strumenti di pianificazione e di concertazione degli interessi pubblici e privati.

In tale direzione, da ormai diversi anni, si muovono i Consigli regionali favorendo la partecipazione dei cittadini all’interno dei procedimenti di pianificazione, riconoscendo maggiore rilievo agli strumenti di urbanistica consensuale e circoscrivendo le porzioni del suolo comunale soggette a nuova edificazione e quindi al consumo.

Diversamente, in tema di rigenerazione, deve registrarsi l’assenza del legislatore nazionale che appare ancora legato ad una mera logica di semplificazione edilizia, di cui il decreto Sblocca Cantieri è difatti espressione.

D’altronde, le numerose deroghe alle distanze introdotte sono essenzialmente volte a favorire interventi di ristrutturazione edilizia.

Ed anzi, la relazione predisposta dallo stesso Centro Studi della Camera dei Deputati ha evidenziato come alcuna logica di lotta al consumo del suolo sia riscontrabile nella possibilità di derogare alle distanze per interventi di demolizione e ricostruzione che avvengano nell’ambito della stessa area di sedime.

Ancor più significativo è poi quanto dichiarato dal Governo nella propria relazione introduttiva al decreto ove si pone, cito letteralmente, “l’obiettivo di rispondere a specifiche esigenze di ulteriormente snellire, semplificare e velocizzare i procedimenti sottesi alla realizzazione degli interventi edilizi. Ciò, al fine di consentire la necessaria e urgente ripresa dell’attività edilizia, settore nevralgico e trainante per lo sviluppo del Paese, per superare le criticità dello stesso”.

In conclusione, anziché fornire le linee direttive per una nuova stagione urbanistica che non può che passare da una riforma organica della legge urbanistica del 1942 e del D.M. del 1968, si assiste ad una mera riproduzione delle passate politiche.

Quest’ultime fondate, da un lato, su una de-regolamentazione edilizia sovente accompagnate dal riconoscimento di maggiori volumetrie e dalla semplificazione dei relativi procedimenti e, dall’altro, sul saltuario riconoscimento di finanziamenti “a pioggia” alle Regioni o alle amministrazioni comunali in guisa da rilanciare il settore edilizio storicamente inteso quale volano dell’economia nazionale.

Cionondimeno, tali politiche di semplificazione, che nel decreto Sblocca Cantieri si sono tradotte nelle deroghe alla disciplina sulle distanze, non sono di per sé funzionali né alla rigenerazione delle periferie e delle aree degradate delle nostre città, né tantomeno ad un contenimento del consumo di suolo.

Di talché, emerge una discrasia tra le disposizioni introdotte dall’art. 5 del decreto Sblocca Cantieri e gli obbiettivi che lo stesso si prefigge di conseguire.

[1] Si pensi alla L.R Lazio 18 luglio 2017, n. 7; alla L.R. Toscana 10 novembre 2014, n. 65; alla L.R Lombardia 28 novembre 2014, n. 31; alla L.R. Veneto, 4 aprile 2019, n. 14 recentemente promulgata, nonché alla più risalente L.R Veneto 6 giugno 2017, n. 14. Nel medesimo senso si inseriscono altresì le proposte di riforma delle leggi di Governo del territorio per le Regioni Abbruzzo e Puglia.

[2] Così espressamente la L.R Toscana 10 Novembre 2014, n. 65.

[3] Corte Cost. 9 novembre 2011, n. 309 e 25 settembre 2003, n. 303

[4] ex. multis Cons. Stato, Sez. IV, 14 settembre 2017, n. 4337; Id., Sez. VI, 10 settembre 2018, n. 5307; Corte Costituzionale; 16 giugno 2005, n. 232; Id., 16 gennaio 2013, n. 6

[5] Così espressamente Consiglio di Stato, Sez. IV, del 14 settembre 2017, n. 4337.

[6] In tali termini si vedano, ex. pluribus, le sentenze della Corte Costituzionali n. 6 del 2003, n. 114 del 2012 e e n. 134 del 2014. 1

[7] Consiglio di Stato, sez. IV, 27ottobre 2011, n. 5759; Id., sez. IV, 22 gennaio 2013, n. 354; Id., sez. IV, 21ottobre 2013, n. 5108; Id., sez. IV, 4 agosto 2016, n. 3522; Id., Sez. IV. n. 4992 del 30 ottobre 2017; Cass. Civ. n.23553 del 2013; Cass. Civ. n.17089 del 2006; Cass. Civ. n. 5594 del 2016.

[8] In tali termini, ad esempio, la L.R. Emilia-Romagna n. 20/2000 recentemente abrogata dalla nuova legge sul governo del territorio, L.R. n. 24/2017.

[9] Ex. multis Cons. Stato, Sez. VI, 28 marzo 2019, n. 2058; Id., Sez. IV, 5 novembre 2018 n. 6246; Id., Sez. VI, 10 settembre 2018, n. 5307.

[10] Queste, ad esempio, sono soltanto alcune delle finalità in materia di rigenerazione richiamate nella L.R Lazio 18 luglio 2017, n. 7, e nella L.R Lombardia 28 novembre 2014, n. 3.

L'articolo Il Decreto Sblocca Cantieri e il mancato intervento in materia di rigenerazione urbana. A cura del Prof. Avv. Paolo Urbani e Luca Golisano. proviene da PAUSANIA.

A seguito delle iniziative della Regione Veneto, Lombardia ed Emilia Romagna, è tornato al centro del dibattito politico il tema del regionalismo differenziato, ovverosia di quel meccanismo previsto dall’art. 116, comma III, Cost. attraverso il quale le Regioni possono richiedere allo Stato «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia».

Al dossier – inserito nel link che segue – sono affidate alcune riflessioni sull’autonomia differenziata in materia di beni culturali con un focus particolare sui rischi che possono derivare da attribuzioni poco meditate.

Il regionalismo differenziato dei beni culturali – De Poli

Lorenzo De Poli

L'articolo Prime riflessioni sul regionalismo differenziato: il caso dei beni culturali – di Lorenzo De Poli proviene da PAUSANIA.

La prima pronuncia del Tar Toscana, che aveva già dato ragione al Comune di Firenze, è del 21 febbraio 2019. Già in quella ordinanza si leggeva: “Le norme impugnate da un lato continuano a limitare in modo sostanziale le trasformazioni degli immobili di interesse storico architettonico e documentale siti nel centro storico della città e dall’altro costituiscono un necessario adeguamento alle novità normative ed ai consolidati orientamenti giurisprudenziali in materia di interventi sul patrimonio edilizio esistente”.

In seguito al ricorso di Italia Nostra, il Consiglio di Stato aveva poi disposto la sospensiva rinviando gli atti al Tar Toscana per la pronuncia di merito. Dal 24 luglio scorso, a seguito della precisazione depositata al Tar da parte dell’associazione Italia Nostra, gli effetti della sospensiva sono cessati nell’area fuori dal centro con conseguente sblocco dei cantieri in questa parte di città. La pronuncia di oggi sblocca i lavori anche in centro storico.

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Cautela sulla variante al Regolamento Urbanistico comunale fiorentino, di Lorenzo De Poli

I giudici della IV sezione del Consiglio di Stato, con l’ordinanza n.2590/2019, cds 2590:2019 avevano accolto l’appello per la riforma dell’ordinanza cautelare  del Tar Toscana, I sezione, n.137/2019, concernente l’impugnazione delle deliberazioni di adozione e di approvazione della variante al vigente regolamento urbanistico comunale, nella parte in cui dispone l’aggiornamento della definizione del limite di intervento da applicare al patrimonio edilizio esistente, classificato di interesse storico-architettonico e documentale.

Il Giudice di prime cure, nel respingere la domanda cautelare, non ha ritenuto sussistente il requisito del fumus boni iuris atteso che le norme impugnate «da un lato continuano a limitare in modo sostanziale le trasformazioni degli immobili di interesse storico architettonico e documentale siti nel centro della Città e dall’altro costituiscono un necessario adeguamento alle novità normative ed ai consolidati orientamenti giurisprudenziali in materia di interventi sul patrimonio edilizio esistente».

Nello specifico, la variante all’art. 13 del RU comunale, nella parte relativa alla disciplina degli interventi consentiti, introduce oltre ai già previsti interventi di manutenzione ordinaria, manutenzione straordinaria e, restauro, quelli di risanamento conservativo e di ristrutturazione edilizia. Sebbene l’aggiornamento preveda al comma 6.1. dell’art. 13, l’introduzione di limitazioni per gli interventi di ristrutturazione edilizia su immobili classificati come emergenze di valore storico-architettonico, i dubbi sollevati dalla parte ricorrente risultano essere pienamente condivisibili.

Ciò risulta evidente se si legge la disposizione contenuta al comma 1.10 dell’art. 77 RU, dalla quale, per effetto della variante, viene espunto l’assoggettamento ad interventi di restauro e di risanamento conservativo per quegli immobili già soggetti a interventi conservativi, lasciando così spazio ad interventi di ristrutturazione edilizia.

Gli aspetti qui richiamati sono stati apprezzati in sede di Appello, laddove la IV sezione ha riconosciuto la sussistenza del fumus boni iuris.

In particolare, il Consiglio di Stato ha ritenuto meritevole di approfondimento in sede di merito i seguenti punti:

1. il rapporto tra la variante al vigente RU comunale (che ha aggiornato e definito il limite dell’intervento da applicare al patrimonio edilizio esistente, classificato di interesse storico-architettonico), e la natura dell’intervento edilizio effettivamente consentito, sotto il profilo della persistenza e dell’entità dei limiti;
2. il valore degli edifici che formano il tessuto urbano del centro storico, anche alla luce della disciplina protettiva e vincolistica di cui al D.lgs. n. 42/2004 di cui alla Convenzione UNESCO del 2005, considerata anche la peculiarità della città di Firenze;
3. la coerenza della variante con gli obiettivi del Piano Strutturale e con le caratteristiche del territorio fiorentino.

Ha ritenuto, inoltre, sussistente il periculum in mora derivante dal rilascio, nelle more del giudizio, di eventuali titoli abilitativi edilizi, con grave pregiudizio, sia per il patrimonio storico e artistico della città che per l’economia delle risorse della pubblica amministrazione, nell’assunzione del rischio di svolgere attività sostanzialmente inutile, ed, infine, per l’interesse dei privati ad esercitare lo ius aedificandi, sulla base di un ragionevole affidamento. Interessi questi, tutti costituzionalmente garantiti (artt. 9 e 41 Cost.)

Per questi motivi, i giudici della IV sezione hanno accolto l’istanza cautelare.

Lorenzo De Poli

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Corte dei Conti, III sez. Giurisdizionale Centrale d’Appello, n.66/2019

Nota a sentenza.

La giurisprudenza torna nuovamente sul tema della “valorizzazione” dei beni culturali. Questa volta lo fa attraverso la sentenza 66/2019 della III sezione giurisdizionale centrale d’appello della Corte dei Conti.

Il processo, che ha suscitato l’interesse della stampa[1], si è concluso, in appello, con la condanna dell’allora commissario delegato dell’area archeologica di Pompei al pagamento di 400mila euro a titolo di risarcimento del danno «per avere egli impropriamente sviato pubbliche risorse dalla finalità per la quale le stesse erano state attribuite».

La pronuncia merita particolare attenzione, dal momento che ha il pregio di delineare il perimetro della funzione di «valorizzazione», distinguendola dal “mero sfruttamento” del bene culturale per fini di natura imprenditoriale e definendone le priorità di intervento. Si tratta quindi di un orientamento suscettibile di rappresentare una certa tendenza anche all’interno del dibattito, mai sopito, circa l’utilizzo dei beni culturali per finalità economiche/commerciali.

La vicenda riguarda fatti del 2010 e ha ad oggetto la condotta dell’ex commissario delegato dell’area archeologica di Pompei, il quale, nominato con OPCM n. 3742 del 2009 per sopperire alla situazione di grave pericolo in cui versava il sito, aveva disposto, a seguito di variante illegittima ed eccedente oltre il 50 % l’importo dell’originario contratto, l’affidamento diretto di opere per allestimenti scenici finalizzati a realizzare presso il Teatro Grande di Pompei la stagione estiva del Teatro San Carlo di Napoli.

In primo grado, la sezione giurisdizionale Campania ha respinto la domanda risarcitoria, ritenendo il danno dipendente dalla scelta dell’appaltatore in violazione dei principi di concorrenza e non da quanto contestato con la domanda principale dalla procura, ovverosia l’aver illegittimamente speso pubbliche risorse con sviamento delle finalità previste. Ai fini della decisione, inoltre, il Giudice di prime cure non ha ritenuto in sé dirimente il concetto di «valorizzazione», relegato, più che a concetto giuridico, di valore.

In grado di appello, il Collegio dissente dalle tesi del primo Giudice affermando esplicitamente che «ai fini dell’individuazione del danno erariale, quanto delle personali responsabilità» il fulcro della vicenda «si sposta necessariamente sulla c.d. valorizzazione». Muovendo dall’art. 6 del Codice dei beni culturali, i giudici contabili ricostruiscono il quadro normativo di riferimento della materia, pervenendo alla conclusione che la valorizzazione inerisce ad attività volte «alla promozione della conoscenza del bene culturale e a migliorarne la fruibilità pubblica; nel perimetro delle attività di valorizzazione sono da ricomprendere anche la promozione e il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio, la cui tutela deve comunque essere al centro dell’attività di valorizzazione».  Si aggiunge altresì, che tale attività quando è ad iniziativa privata, deve informarsi ai principi di libertà di partecipazione, continuità di esercizio, parità di trattamento, economicità e trasparenza della gestione.

In conclusione, nella pronuncia si legge che «la valorizzazione del bene culturale non può essere assimilata al mero “sfruttamento” dello stesso per fini di natura imprenditoriale/commerciale, né deve in alcun modo alterare le caratteristiche fisiche del bene o ridurne la fruibilità pubblica, posto che il bene culturale, e soprattutto quello archeologico che cristallizza e narra la nostra storia, resta sempre il bene pubblico per eccellenza».

Alla luce di questo assunto, i giudici contabili giungono a considerare le opere di allestimento sovradimensionate rispetto agli eventi che si svolgono nell’area archeologica. Tali lavori, si dice nella pronuncia, non possono essere considerati complementari agli interventi di restauro e sistemazione per spettacoli del complesso dei teatri di Pompei, posto che il vero beneficiario diviene lo stesso Teatro San Carlo, che sollevato dagli oneri a carico della gestione commissariale, gode per i suoi spettacoli della prestigiosa, quanto fragile “location” del Teatro Grande.

Nell’attuazione di tale condotta, la sezione giurisdizionale d’appello riscontra la violazione, da parte del commissario, dell’obbligo di rispettare le prescrizioni individuate dalle ordinanze di protezione civile. Tra le altre, il Collegio registra la violazione della prescrizione che accorda al commissario la facoltà di realizzare interventi di valorizzazione, ma solo utilizzando le risorse finanziare acquisite attraverso “sponsorizzazione”, nonché la mancata assunzione del parere obbligatorio della Commissione ministeriale di indirizzo e coordinamento.

Conseguentemente, si conferma il fatto che l’incarico assegnato al commissario delegato non era da ritenersi generale, ma definito dalle condizioni e dai limiti delle ordinanze 3692/2008 e 3795/2009 e dai principi e norme contenute nel Codice dei beni culturali e, pertanto,  l’espletamento della stagione estiva del San Carlo nell’area del Teatro Grande di Pompei si poneva al di fuori delle ipotesi di valorizzazione ammesse.

sentenza_66_2019_iii_giur_appello

La giurisprudenza contabile sul concetto di «valorizzazione», De Poli

[1] Tra i tanti «Fuori da ogni regola e troppo caro» I giudici e il restauro show a Pompei, in https://www.corriere.it/cronache/19_aprile_29/show-che-ha-fatto-solo-dannila-condanna-il-restauro-pompei-8326e644-6abc-11e9-908c-de3daaacb716.shtml; Teatro a Pompei, la Corte Conti condanna l’ex commissario a un maxi risarcimento,https://napoli.repubblica.it/cronaca/2019/04/30/news/teatro_a_pompei_la_corte_conti_campania_condanna_l_ex_commissario-225177428/; Pompei, lavori «gonfiati» per dare spettacolo: Fiori paga il danno erariale, in https://www.ilmattino.it/napoli/cronaca/pompei_condannato_l_ex_commissario_fiori-4460610.html.

(Fonte foto: www.fotoeweb.it)

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Da fonti stampa si apprende che il 4 aprile, in sede di Consiglio dei Ministri, è stata espunta dal “decreto crescita” la norma sul silenzio – assenso per gli interventi relativi ad immobili dichiarati di interesse culturale ai sensi del D.lgs. 42/2004.[1] Nei giorni precedenti, a seguito della circolazione della bozza del decreto, illustri accademici e firme importanti di quotidiani nazionali avevano espresso le proprie preoccupazioni circa l’introduzione di una disposizione così lesiva del patrimonio culturale nazionale.[2]

Nonostante tale inconciliabilità sia stata più volte sottolineata sia dalla giurisprudenza costituzionale, sia da quella comunitaria, dati i diversi tentativi di estensione del regime del silenzio – assenso ai cd. interessi sensibili, appare opportuno procedere ad una breve ricostruzione dell’istituto attraverso una analisi della normativa vigente e della giurisprudenza italiana e europea in materia.

Al link, qui di seguito, alcune osservazioni sulla vicenda.

D.L. CRESCITA- Dietrofront sul silenzio – assenso in materia di beni culturali

[1] Tra gli altri, G. VOLPE, Nel decreto crescita sventato il pericolo del “silenzio – assenso” per i beni culturali, 5 aprile 2019, in huffingtonpost.it.

[2] S. MILIANI, Beni culturali, “silenzio assenso” più veloce per aggirare le soprintendenze, 4 aprile 2019, in globalist.it; S. RIZZO, Sempre meno vincoli per i cantieri e tutele ridotte per i beni culturali, 2 aprile 2019, in rep.repubblica.it; G. VOLPE, Nel decreto crescita misure pericolose per i beni culturali, 4 aprile 2019, in huffingtonpost.it.

Lorenzo De Poli

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Un’ulteriore ed approfondita analisi sulle ragioni e le tecniche dietro la fortunata esperienza perequativa del Comune Meneghino.

http://sintesi perequazione milano

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