Sentenza TAR Emilia Romagna – Bologna – I sez. – 30 luglio 2004 – n.2338

TAR Emilia Romagna – Bologna – Sent. 30 luglio 2004 – n. 2338 – Pres. Perricone; Est. Trizzino; Camillo c/ Comune di Faenza cf/ Centro Servizi Merci spa.

Riportiamo i passi più significativi della decisione indicata, nei quali si affrontano rilevanti questioni in riferimento alla natura e funzione della Società di Trasformazione Urbana, al valore della delibera di individuazione delle aree e della delibera di costituzione della società.

Leggi il testo integrale della sentenza 

1. Le società di trasformazione urbana (Società per Azioni nelle quali partecipano enti istituzionali e privati) rappresentano una novità di rilievo per quanto riguarda la fase di attuazione degli strumenti urbanistici generali, attribuendo direttamente ai Comuni, per il tramite delle suddette società, l’attuazione dei piani regolatori..
Ed invero è la stessa norma che stabilisce che le società di trasformazione hanno la
funzione di realizzare (rectius attuare) le previsioni del piano.
Peraltro l’attenzione del legislatore si è rivolta non tanto a regolamentare l’attività di attuazione, quanto a precisare la natura e le caratteristiche del soggetto attuatore degli strumenti urbanistici.
In particolare deve rilevarsi che:
– la scelta dei soggetti privati (soci) che dovranno partecipare all’attuazione degli strumenti urbanistici nelle zone individuate dall’Autorità comunale, non avviene in rapporto alla proprietà delle aree o a fattori più o meno casuali, ma a seguito di selezione con procedura a evidenza pubblica;
– la società di trasformazione urbana si dovrà tendenzialmente occupare della fase
progettuale (esecutiva ed eventualmente definitiva), dell’esecuzione degli interventi e della commercializzazione dei manufatti, anche attraverso l’impiego di soggetti terzi ai quali  affiderà, mediante procedure a evidenza pubblica, la concreta realizzazione di dette fasi e/o delle singole opere;
– alla discrezionalità dell’ente comunale sono invece lasciati i rapporti tra l’attività della società e l’atto del Consiglio comunale di individuazione delle aree da trasformare che dovrebbe costituire momento logicamente preordinato all’intera procedura.
Tuttavia la legge non ha delineato un preciso schema procedurale sicché, anche se logica vorrebbe che l’atto di individuazione delle aree – che deve contenere la descrizione delle attività che la società di trasformazione dovrà attuare sull’area o in riferimento alla stessa, per quanto riguarda sia gli aspetti progettuali che quelli esecutivi e di commercializzazione e quindi la dichiarazione di pubblica utilità delle opere – precedesse la costituzione della Società, nulla esclude che la costituzione della stesa possa precedere l’individuazione delle aree.

2. L’individuazione delle aree contenuta nella delibera impugnata è finalizzata a delineare l’attività che dovrà essere svolta dalla Società di Trasformazione costituenda e a fissare i criteri informatori della procedura di evidenza pubblica per la scelta dei soci privati dell’anzidetta società; può inoltre affermarsi che se a tale individuazione si attribuissero tutti gli effetti connessi alla dichiarazione di pubblica utilità si correrebbe il rischio di far consumare inutilmente tali effetti, nelle more dell’espletamento del procedimento di selezione dei soci privati; si ovvierebbe certamente al problema – senza intaccare i principi fondamentali in materia di espropriazioni – considerando la delibera di che trattasi come atto di preindividuazione delle aree come tale non contenente obbligatoriamente la dichiarazione di pubblica utilità con l’apposizione dei termini ex articolo 13 legge 2359 del 1865, atteso che essa può produrre effetti solo a partire dalla costituzione della Società di trasformazione. In considerazione di ciò può dunque ragionevolmente considerarsi legittimo il comportamento del Comune di Faenza che ha ritenuto di rendere efficace l’individuazione delle aree e la conseguente dichiarazione di pubblica utilità delle relative opere solo a decorrere dal momento della costituzione della Società di trasformazione

3. L’attività di trasformazione urbana è un’attività complessa all’interno della quale vi può essere anche una componente di lavori pubblici; tale attività globalmente intesa può essere qualificata come servizio pubblico incidente sull’intera collettività ed è quindi disciplinata in linea principale dalle norme sui servizi pubblici e, secondariamente ed eventualmente da quelle sui lavori pubblici.
L’operazione di trasformazione urbana viene a collocarsi tra la pianificazione urbanistica e l’attività edilizia e pertanto nella ricostruzione normativa delle norme di riferimento per l’attività di trasformazione urbana va considerata la commistione fra problematiche edilizie, sui lavori pubblici, sull’esproprio e urbanistiche.
Con circolare 11.12.2000 il Ministero dei Lavori Pubblici ha chiarito che la società di trasformazione urbana rappresenta lo strumento appropriato per consentire all’ente locale di riqualificare i centri urbani provvedendo a mezzo di tali società e quindi attraverso una partecipazione diretta (non affidata alla approvazione di piani particolareggiati di iniziativa privata o di piani di lottizzazione) alla predisposizione della progettazione urbanistica esecutiva.
Tale progettazione può apportare limitate modifiche alle previsioni di piano regolatore generale per quanto riguarda il dispositivo zonizzativo, ovvero le tipologie edilizie.
Peraltro la predisposizione di una progettazione attuativa è necessaria solo se l’operazione di trasformazione urbana interessa aree che lo richiedono, diversamente si procederà richiedendo direttamente il titolo concessorio per procedere all’esecuzione dei lavori.
La S.T.U. è da considerarsi, quindi, uno strumento di urbanistica operativa, che consente alle amministrazioni di passare dalla disponibilità di strumenti di piano a quella della loro attuazione, associando gli operatori privati nella fase della progettazione urbanistica esecutiva o in quella della progettazione definitiva, con modalità originali e specifiche. La legge prevede che il compito della S.T.U. debba essere quello di progettare e realizzare gli interventi di trasformazione urbana. Nonostante la genericità del termine "progettare", sembra chiaro, infatti, che i progetti in questione possano essere anche quelli relativi alla pianificazione urbanistica esecutiva, relativi pertanto alla fase immediatamente successiva all’approvazione del piano regolatore generale e delle sue varianti.
È ovviamente possibile che la progettazione sia limitata alla sola elaborazione dei progetti edilizi. in ogni caso, è evidente che rientra tra i compiti della società anche l’individuazione di un percorso progettuale e di gestione "globale" dell’intervento, comprensivo degli aspetti finanziari.

4. Poiché la società di trasformazione può indifferentemente esplicare attività di progettazione e realizzazione degli interventi ovvero attività di sola progettazione per l’individuazione della normativa applicabile dovrà considerarsi anche la natura dell’attività economica esercitata: 1) normativa in materia di appalti di servizi quando l’attività consista nella sola progettazione con affidamento dei lavori a soggetti terzi; 2) normativa in materia di opere pubbliche quando sia la stessa Società di trasformazione a eseguire gli interventi.