1. Legislazione e amministrazione negli artt. 117 e 118 Cost.
A seguito della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione (l. cost. n. 3/2001), la potestà legislativa esclusiva dello Stato è circoscritta a una serie di materie elencate al comma 2 dell’art. 117, mentre un’altra cospicua serie di materie elencate al comma 3 dell’art. 117 sono oggetto di legislazione concorrente e il comma 4 enuncia il principio che in ogni altra materia non espressamente elencata nei precedenti commi si estende la potestà legislativa (residuale) esclusiva delle regioni.
Ma tra le materie di competenza legislativa statale (come individuate dal comma 2), ve ne sono alcune che non possono essere individuate come semplici materie; ché si tratta di un insieme di funzioni, oggetto di legislazione statale, che attengono a fasce di interessi pubblici, i quali investono molteplici materie.
In conseguenza, il riparto di competenze quale stabilito dall’art. 117, che a prima vista potrebbe apparire come sbilanciato sul versante regionale, ad un attento esame (e alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale) appare assai meno innovativo rispetto all’assetto precedente e semmai sbilanciato sul versante statale.
Quanto all’amministrazione, l’art. 118 prevede che il legislatore competente, statale o regionale, attribuisca le funzioni amministrative nelle diverse materie ai diversi enti dei quali si compone la Repubblica; dallo Stato stesso, inteso come insieme di apparati organizzativi centrali (ministeri, agenzie, enti pubblici nazionali, organizzazioni pubbliche in forma privatistica), alle regioni, alle province e ai comuni (ai rispettivi apparati organizzativi), a seconda della dimensione territoriale degli interessi pubblici curati nell’ambito delle diverse funzioni, sulla base dei principi di sussidiarietà, di differenziazione e di adeguatezza (art. 118, comma 1). Ciò significa che la legge dello Stato nelle materie di sua esclusiva competenza, e, in certi limiti, in quelle di competenza concorrente (secondo la giurisprudenza costituzionale), possa attribuire singole funzioni amministrative a organi e apparati statali laddove la dimensione degli interessi coinvolti è di carattere nazionale, ché altrimenti la singola funzione deve essere attribuita rispettivamente alla regione o alla provincia o al comune, secondo il rispettivo ambito di pertinenza (con una preferenza per il livello comunale, espressamente dichiarata dalla norma, come il livello più prossimo agli interessi dei cittadini, secondo una incisiva lettura del principio di sussidiarietà).
La nota giurisprudenza della Corte (n. 303/2003, perfezionata successivamente da nn. 6/2004; n. 88/2007; 7/2016; n. 13/2017; n. 105/2017) ha consentito detta imputazione a livello statale di funzioni amministrative (segnatamente nelle materie afferenti direttamente o indirettamente al «governo del territorio») nelle materie di legislazione concorrente.
2. Il “governo del territorio” e le materie connesse
Tra le materie di competenza legislativa concorrente è inserita, tra le altre, il «governo del territorio» (art. 117, comma 3, Cost.). Questa dizione, in luogo di quella di «urbanistica» di cui al precedente testo costituzionale, è frutto della riforma costituzionale del 2001 nel testo elaborato in Parlamento[1]. La dizione «governo del territorio» (come «urbanistica») è nozione a contenuto generale residuale, come quella che comprende «tutti gli aspetti dell’uso del territorio», ovvero «la disciplina dell’uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo, nonché la protezione dell’ambiente», secondo le note definizioni legislative precedenti (art. 34, d.lgs. n. 80/1998; art. 80, d.P.R. n. 616/1977).
Questa disciplina generale, come ben noto in dottrina[2], è chiamata a convivere con le discipline speciali, aventi ad oggetto, anch’esse, usi e trasformazioni del territorio, sottratti, per la loro specialità appunto (per il fatto di esprimere interessi differenziati quanto a disciplina e ad autorità, livelli di governo, competenti) al dominio della pianificazione generale e perciò alla competenza del governo locale laddove si tratta di interessi di dimensione più ampia; discipline che a volte si articolano in vere e proprie pianificazioni di settore, prevalenti sulla pianificazione generale, a volte in pianificazioni di settore che debbono essere recepite dalla pianificazione generale, a volte ancora in interventi puntuali che si impongono, sulla base di procedimenti articolati, alle decisioni della pianificazione generale.
Invero, la nozione di governo del territorio, come la nozione di urbanistica, presuppongono la nozione di pianificazione (peraltro richiamata nel concetto stesso di governo[3]) come un’attività intesa ad armonizzare e razionalizzare in una visione coerente diversi usi che per iniziativa pubblica o privata, possono esplicarsi in un determinato contesto territoriale (che a sua volta coincide con un contesto economico-sociale), i quali, ove che lasciati alla libera iniziativa dei soggetti interessati, darebbero luogo (rectius, potrebbero dare luogo) a trasformazioni incoerenti e tra loro incompatibili rispetto a un determinato territorio. Insomma, la pianificazione consente di articolare gli usi, gli uni con gli altri, rendendoli rispettivamente compatibili, ma allo stesso tempo salvaguardando il territorio come insieme (qualcosa di più e di diverso rispetto alla somma dei beni immobili che lo compongono) come ambito nel quale si svolge la vita della collettività: «il territorio come tutto, il territorio in generale costituisce un ambito comune della libertà dello Stato e dei singoli, cioè … una res communis ai medesimi». Mentre «l’istituto della proprietà si pone come limite al diritto fondamentale di libertà proprio di ciascun consociato, nel senso di sottrarre al diritto stesso, per tutti i consociati meno che per uno, una zona determinata del generale ambito costituito dal territorio»[4].
Questo interesse fondamentale (al corretto uso del territorio come luogo nel quale si svolge la vita della collettività, da salvaguardare nei suoi aspetti morfologici – paesaggio – e nei suoi aspetti funzionali) parrebbe in principio interesse unitario, tale da implicare una sola autorità di governo, capace di esprimere attraverso atti di pianificazione a contenuto generale la disciplina di tutti i possibili usi e perciò di tutte le possibili trasformazioni che, coerenti tra loro, in un determinato territorio possono essere consentite. Un governo necessariamente attribuito ad autorità politiche, come quelle che esprimono le comunità di riferimento, capaci di recepire e di filtrare (armonizzare) i diversi interessi in gioco, nel contesto sociale; anche quelli che avendo rilevanza pubblica sono espressamente attribuiti alla cura di determinate autorità di settore. Tuttavia, a fianco della funzione di pianificazione generale (nella quale si esprime l’urbanistica e allo stesso modo il governo del territorio) si rilevano, appunto, interessi pubblici differenziati, afferenti agli usi e alle trasformazioni del territorio la cui cura è affidata ad autorità diverse rispetto a quelle responsabili della pianificazione generale (cioè, titolari della funzione urbanistica o della funzione di governo del territorio). Segnatamente, il problema dei rapporti tra interessi generali della pianificazione del territorio e interessi differenziati si pone laddove questi ultimi attengono a livelli di governo superiori rispetto a quello locale, in primo luogo a interessi nazionali di cui sono responsabili organi dello Stato.
3. Pianificazione generale e interessi differenziati
Occorre anzitutto notare che materie – tradizionalmente comprese nell’urbanistica di cui al precedente testo costituzionale – non vengono menzionate nel testo in vigore. Mi riferisco segnatamente all’urbanistica stessa e all’edilizia.
Invero, la materia «urbanistica» (al di là della citata definizione di cui all’art. 80 del decreto n. 616/77, che sembra corrispondere piuttosto al governo del territorio), se intesa in senso stretto, come disciplina dell’assetto delle città o comunque dei centri abitati, degli insediamenti umani sul territorio, e la connessa materia «edilizia», che indica la disciplina delle singole trasformazioni del territorio, segnatamente quelle finalizzate ad insediamenti abitativi, avrebbero potuto essere comprese tra le materie di legislazione residuale delle regioni (anche tenendo conto della stretta attinenza di queste materie, sul piano amministrativo, all’ambito di competenza degli enti locali e segnatamente dei comuni). Ma così non è stato, perché la Corte costituzionale ha stabilito espressamente che quelle materie attengono al «governo del territorio» e perciò alla competenza legislativa concorrente (Corte cost., n. 196/2004, in materia di condono edilizio; Corte cost., n. 362/2003, in materia di sanzioni per il ritardato o mancato versamento del contributo di costruzione; Corte cost., n. 343/2005, in materia di approvazione di strumenti di pianificazione attuativa); ciò ha consentito alla Corte di “salvare” discipline statali fortemente invasive del settore urbanistico ed edilizio e di dichiarare l’illegittimità costituzionale di disposizioni regionali afferenti al settore.
Altre materie, espressamente menzionate nell’art. 117, sicuramente afferiscono al governo del territorio evidenziando al livello costituzionale interessi differenziati particolarmente forti, come oggetto di specifica legislazione.
Tra queste, nell’ambito della legislazione concorrente si possono segnalare, oltre alla protezione civile, per alcuni suoi aspetti (si pensi all’incidenza urbanistica degli interventi emergenziali di gestione post-terremoto), segnatamente i «porti e aeroporti civili» (senza specificazione delle dimensioni degli interessi coinvolti), le «grandi reti di trasporto e di navigazione» (dove «grandi» sicuramente significa che la materia coinvolge le reti nazionali), la «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia» (che di per sé è materia di dimensione nazionale), la «valorizzazione dei beni culturali e ambientali», materia da articolare, in difficile equilibrio, con la «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali» di competenza esclusiva dello Stato. In tutte queste materie, in virtù della giurisprudenza costituzionale, è possibile che la legge statale di principi contenga anche norme puntuali relative all’imputazione di singole funzioni amministrative a organi statali.
Quindi, nell’ambito stesso delle materie di competenza concorrente, il governo del territorio appare come materia compressa da più parti, segnatamente laddove si tratti di opere e di impianti di interesse pubblico, di rilevanza nazionale (come nel caso ben noto che ha dato luogo alla sentenza della Corte n. 303/2003), o la tutela di categorie di beni, affidata alla responsabilità di organi dello Stato, come oggetto di discipline speciali espressamente menzionate dalla Costituzione.
Sul versante della legislazione esclusiva dello Stato, altre materie espressamente menzionate nel testo costituzionale sicuramente afferiscono al governo del territorio e quindi ne limitano ulteriormente l’ambito contenutistico. In questi casi lo limitano in maniera assoluta perché sottraggono alla legislazione regionale, e in conseguenza, alla pianificazione territoriale generale di competenza degli enti locali, interi ambiti materiali affidandoli in via esclusiva alla legislazione statale.
Tra queste, di particolare rilievo è la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali (art. 117, comma 2, lett. s), a sua volta materia a contenuto generale chiamata a convivere con materie settoriali. Sul punto, la Corte costituzionale ha trovato una formulazione equilibrata circoscrivendo la competenza statale al compito di «dettare standard di protezione uniformi validi in tutte le regioni e non derogabili da queste, senza che ciò comporti [tuttavia] l’esclusione della possibilità che leggi regionali, emanate nell’esercizio della potestà concorrente [perciò del governo del territorio] o di quella residuale… possano assumere tra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale»[5].
Sulla tutela del paesaggio, la Corte ha avuto modo di chiarire «che sul territorio gravano più interessi pubblici, concernenti sia la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via esclusiva allo Stato, che il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del territorio), sono affidati alla competenza concorrente dello Stato e delle regioni» (Corte cost., n. 367/2007). Indubbiamente, il vincolo paesaggistico e il vincolo dei beni culturali – che può essere imposto con riferimento a determinate porzioni immobiliari e territoriali da parte delle autorità statali organizzate nel Ministero della cultura e la connessa competenza della pianificazione paesistica, la quale assorbe i singoli vincoli ed è condizionata dall’esistenza dei singoli vincoli – costituiscono un limite forte alla pianificazione generale: «la tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, considerato un valore primario ed assoluto, e rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle regioni in materia di governo del territorio» (Corte cost., n. 367/2007)[6].
4. Modi di incidenza degli interessi differenziati sulla pianificazione generale
Questa incidenza di interessi differenziati (e in diversa misura sovrapposti) rispetto agli interessi generali del governo del territorio (pianificazione territoriale e urbanistica) si manifesta secondo due differenti modelli: il modello degli interventi puntuali circa opere o beni, e il modello delle pianificazioni di settore, laddove la localizzazione territoriale delle opere o la destinazione puntuale di determinati beni, da un lato, e i contenuti delle pianificazioni di settore, dall’altro, sfuggano al dominio della pianificazione generale.
In ordine al primo modello, si segnalano (e sono stati oggetto della giurisprudenza costituzionale) i casi della localizzazione di opere e impianti di interesse statale, in ordine ai quali a volte è previsto un previo programma, cui segue la localizzazione delle singole opere o impianti, mentre in altri casi si procede senz’altro alle singole localizzazioni (Corte cost., n. 303/2003; n. 6/2004).
La localizzazione dell’opera (ovvero l’autorizzazione dell’impianto in una determinata porzione del territorio) comporta variante ai piani urbanistici e territoriali in vigore, che ad essa, per quanto necessario, devono essere conformate le relative zonizzazioni, mentre determinate destinazioni d’uso possono risultare stravolte dalla localizzazione imposta.
L’incidenza di interessi singolari (differenziati) nella disciplina generale del governo del territorio è dato, inoltre, dalla disciplina di alcune categorie di beni immobili, porzioni di territorio, le quali hanno proprie destinazioni, immodificabili in sede di pianificazione generale, stabilite dalla legge ovvero da autorità amministrative specificamente deputate alla tutela di questi beni.
Si tratta dei beni pubblici complessivamente intesi (822 ss. cc.), sia nelle categorie riservate per propri caratteri naturali che non possono essere modificati se non per decisione della autorità competente, sia nelle categorie dei beni a destinazione pubblica, circa i quali la destinazione può essere stabilita in ordine al bene (e ne può essere stabilita la cessazione) esclusivamente dalla Amministrazione competente (Cons. Stato, sez. V, 3 gennaio 2024, n. 100).
In quest’ambito, di particolare rilievo per la sua incidenza sul governo del territorio, è il settore dei beni culturali (d.lgs. n. 42/2004), la cui tutela è riservata allo Stato, non solo sul piano della disciplina legislativa, ma anche sul piano dell’amministrazione, imputata al Ministero della cultura e alle sue articolazioni periferiche attraverso le Sopraintendenze. I beni, per loro caratteristiche culturali o naturali, vengono individuati singolarmente, ovvero nell’ambito di un insieme, dall’autorità statale competente (in qualche caso di concerto con le autorità regionali) e assoggettati al regime di tutela speciale stabilito dalle leggi di settore e in conseguenza sottratti a ogni diversa possibile destinazione in sede di pianificazione generale.
5. Le pianificazioni di settore
Il secondo modello di incidenza degli interessi differenziati sulla pianificazione generale è dato dalle pianificazioni di settore che comprimono fortemente l’ambito stesso della pianificazione generale, e perciò la potestà di governo del territorio, in principio facente capo agli enti locali.
Tra esse hanno grande rilievo i piani paesaggistici di cui agli artt. 143 e ss. del codice dei beni culturali e del paesaggio, che hanno un oggetto generale, nel senso che riguardano tutto il territorio regionale o provinciale di competenza, ma disciplinato con specifico oggetto alle parti costituite da singoli beni o da vasti insiemi di beni o intere zone, che presentano rilievo paesaggistico. Nei piani sono inseriti i beni o i complessi di beni che, in virtù della disciplina generale di cui all’art. 142, sono considerati beni paesaggistici per legge e quei beni che tali sono dichiarati nella loro singolarità in base al procedimento di cui agli artt. 136 ss.
Ma al di là di queste specifiche previsioni, attraverso le quali il piano paesaggistico non fa che recepire quanto stabilito, il piano prende in esame l’intero territorio di pertinenza e ne può conformare gli usi e le destinazioni con specifico riferimento all’interesse paesaggistico, considerato prevalente. Le prescrizioni dei piani paesaggistici sono immediatamente vincolanti («cogenti e prevalenti» dice la legge) sulle previsioni dei piani generali territoriali o urbanistici.
A contenuto più specifico, sia per le dimensioni territoriali, sia per gli interessi specificamente perseguiti, sono i piani dei parchi, di cui alla norma generale dell’art. 12 della l. n. 394/1991 e alle leggi istitutive dei singoli parchi. Questi piani hanno a oggetto il territorio del parco e lo scopo della tutela di specifici valori, naturali, ambientali, culturali afferenti a quel determinato territorio, con riferimento ai quali l’Ente parco è stato istituito. Ma anche i piani dei parchi – che hanno, tra l’altro, il potere di sottrarre intere zone, anche assai vaste, a qualsiasi intervento umano, anche al di là delle stesse trasformazioni territoriali – hanno effetti vincolanti non solo sugli atti di pianificazione territoriale e urbanistica ma su ogni altro strumento di pianificazione, anche sui piani paesaggistici.
Di particolare rilievo tra i piani di settore, vincolanti la pianificazione generale, sono i piani di bacino (art. 65 del d.lgs. n. 152/2006) adottati dalle Autorità di bacino (enti pubblici da ascrivere alla sfera di competenza statale ma comprendenti anche organi a composizione mista) con oggetto la disciplina degli usi del territorio relativamente alla tutela degli interessi idrogeologici (difesa e valorizzazione del suolo, corretta utilizzazione delle acque); piani perciò a contenuto prettamente tecnico, le cui statuizioni debbono essere ancorate a specifiche esigenze di tutela di singole porzioni territoriali coinvolte da problemi idrogeologici. Di particolare importanza sono anche i piani stralcio di assetto idrogeologico (art. 65, comma 8).
6. Per una legge statale sul “governo del territorio” (principi e norme inderogabili)
Il carattere generale della competenza concorrente in materia di «governo del territorio», l’esigenza di armonizzare in essa i tanti interessi differenziati oggetto di discipline speciali, di fonte statale e regionale, cui si connettono funzioni amministrative (di governo) imputate ad autorità diverse (e a livelli di governo diversi), a volte equiordinate ma più spesso correlate in rapporto gerarchico (tra piani di settore e piani generali e tra questi ultimi e interventi singolari sovrapposti), nonché l’esigenza che la legge dello Stato definisca in maniera chiara una serie di aspetti che attengono ad interessi della comunità nazionale (perché incidenti su valori costituzionali non disponibili ovvero a livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili o sociali) avrebbero reso necessaria (in questa, più che in altra materia di legislazione concorrente) una legge statale di principi, circa i contenuti e i limiti della competenza generale sul governo del territorio e ad armonizzare in essa le competenze di settore; anche al fine di tradurre in norme l’elaborazione della giurisprudenza costituzionale.
Sinora, una legge di principi non è stata emanata, essendosi susseguiti numerosi tentativi (da ultimo, p.d.l. Morassut, XIX Legislatura, n. 283 del 13 ottobre 2022), e pur in presenza di interessanti proposte dottrinali[7].
Un passo avanti significativo è nella recente proposta di legge. Essa stabilisce quali principi fondamentali del governo del territorio «il contenimento del consumo di suolo, la rigenerazione urbana e territoriale, la concertazione istituzionale, la pianificazione degli usi del territorio, la perequazione e la compensazione urbanistica, la sostenibilità ambientale la gestione degli interventi di trasformazione del territorio in coerenza con le scelte di pianificazioni ai diversi livelli».
L’attuazione di questi principi, in larga misura innovativi rispetto alla vigente legislazione statale (ma in parte già accolti da leggi regionali sul «governo del territorio»), comporta un ripensamento generale della disciplina pubblicistica sugli usi e le trasformazioni del territorio, finalizzata piuttosto a rendere indenne il territorio “libero” da nuovi insediamenti (mentre la disciplina tradizionale era piuttosto disciplina della realizzazione pianificata di nuovi insediamenti) e al contempo a consolidare attraverso strumenti di “rigenerazione” il patrimonio edilizio esistente. Sul punto si rende altresì necessaria una riforma incisiva della disciplina edilizia di cui al T.U. del 2001.
Invero, l’arresto dello sviluppo demografico (in molte zone, soprattutto quelle interne, il crollo dello sviluppo demografico) ha dequotato o addirittura annullato l’esigenza di nuovi insediamenti abitativi o produttivi, mentre è emersa la consapevolezza dell’esistenza di un vasto patrimonio edilizio nelle città e nella gran parte dei centri abitati e delle zone industriali in condizioni di degrado, la cui rigenerazione (ristrutturazione, valorizzazione, completamento) si rende necessaria (e di ciò emerge una diffusa consapevolezza) al fine di migliorare la condizione sociale (culturale, economica, insomma, la vita nel suo complesso) dei centri cittadini (anche di ciò emerge diffusa consapevolezza nell’opinione pubblica, nella sensibilità sociale). Allo stesso tempo, emerge a ogni livello di valutazione politica (nazionale ed europea, ma si direbbe globale) il problema di contenere (sino progressivamente ad annullare) il consumo di nuovo suolo (già agricolo naturalistico) la cui trasformazione urbanistica edilizia (cementificazione, impermeabilizzazione) ridurrebbe ulteriormente gli spazi destinati all’agricoltura (già drasticamente ridotti nel processo di industrializzazione antropizzazione accelerato nei decenni di grande sviluppo dal secondo dopoguerra) nonché le zone verdi forestali, pascolive, etc., con i noti riflessi sull’ecosistema, sull’incremento climatico, sull’assetto idrogeologico.
Da qui, un assetto nuovo che assume la materia «governo del territorio» rispetto all’impostazione precedente, che trova riscontro nelle recenti iniziative legislative, in alcune leggi regionali, nei documenti europei.
L’assenza, ad oggi, di una legge statale di principi sul «governo del territorio», ha dato luogo ad una situazione per più versi caotica, caratterizzata da interventi regionali spesso di natura emergenziale, incentivanti assetti edilizi privi del supporto della pianificazione, e non rispettosi degli standard, tipologie di trasformazione urbanistiche edilizie non omogenee sul piano nazionale, che hanno reso necessari molteplici interventi della Corte costituzionale. Un quadro che si può descrivere come quello di “fuga dall’urbanistica” (nel suo aspetto fondamentale di razionale uso del territorio come luogo della vita comune), a fronte dell’esigenza opposta, fortemente sentita, di un “ritorno all’urbanistica”, per rendere migliore la nostra vita e l’ambiente nel quale essa si svolge[8].
7. Il principio della pianificazione
7.1. Il primo principio è quello della pianificazione come ordinato assetto del territorio inteso alla valutazione comparativa del complesso degli interessi in gioco, territoriali in senso stretto, ambientali, sociali, etc., nella vita di una determinata comunità su di esso stanziata. Il principio della pianificazione in sostanza si identifica con lo stesso concetto di urbanistica come scienza e come politica. Il fenomeno di “fuga dall’urbanistica” è, invero, “fuga dalla pianificazione”.
Il principio, a fronte di una serie di tentativi di fuga, ha avuto di recente importanti affermazioni nella giurisprudenza delle Corti (che fanno sperare in un “ritorno alla pianificazione” e perciò all’urbanistica).
La Cassazione penale ha sanzionato interventi edilizi, consentiti da una legge regionale lombarda, non rispettosi dei c.d. standard sui limiti di altezza dei fabbricati. L’art. 41 quinquies, comma 6, l. urb., e l’art. 8 del D.M. 1444/1968 prevedono deroghe a detti limiti solo nell’ambito di strumenti di pianificazione attuativa («una scelta fondamentale del legislatore statale» circa «il previo ricorso allo strumento urbanistico attuativo … così da escludere la realizzazione degli interventi … in regimi di edilizia diretta»: Cass. pen., sez. III, n. 26620/2025). Negli stessi termini la Cassazione civile (n. 1995/2020) circa «lo sfruttamento intensivo del territorio» (altezze e volumetrie) subordinato «all’elaborazione di un disegno urbanistico complessivo della zona».
La giurisprudenza della Suprema Corte (rigida anche nella stessa definizione della nozione di “lotto intercluso”, oggetto di intervento diretto solo in presenza di requisiti urbanistici insuperabili) si basa su una serie di sentenze della Corte costituzionale assai recenti, dove la conformità allo strumento di pianificazione – come requisito necessario di ogni intervento edilizio – è affermata a chiare lettere.
La Corte riconosce la possibilità di interventi in deroga alla pianificazione solo attraverso il procedimento del permesso di costruire “in deroga” previsto dall’art. 14 T.U. Edilizia, previa delibera del Consiglio comunale intesa a valutare la conformità dello stesso a «un interesse pubblico che si ritiene prevalente, a determinate condizioni, rispetto all’assetto generale definito dal piano» (Corte cost., n. 142/2024), quindi sulla base di una valutazione ancora di tipo pianificatorio circa l’assetto degli interessi pubblici in gioco.
La Corte (n. 51/2025) ha stabilito l’illegittimità di una norma della Regione Lazio che prevede interventi di demolizione e ricostruzione con incrementi volumetrici e modifiche varie degli edifici, in deroga allo strumento urbanistico senza previa delibera del Consiglio comunale (quindi privi di ogni supporto pianificatorio) con violazione anche del principio di autonomia comunale (della quale la pianificazione del territorio è espressamente qualificante).
La sentenza n. 217/2020, ha affermato, ancora, che le deroghe ai limiti di densità edilizia (D.M. 1444/1968) previste dal c.d. Piano casa possano essere consentite «solo a condizione che siano recepite da strumenti urbanistici attuativi (funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio)».
Molto significativa Corte cost., n. 119/2024, relativa ad alcune norme di una legge urbanistica del Piemonte, intesa alla semplificazione delle procedure e al recupero e sanatoria di edifici abusivi e deroghe alla pianificazione urbanistica. La Corte riafferma «il senso del principio di pianificazione nella esigenza di una visione integrata di una determinata porzione di territorio, sufficientemente ampia, da poter allocare su di esso tutte le funzioni che per loro natura richiedono di trovarvi posto», come esigenza, ancora, «funzionale all’ordinato sviluppo del territorio» (Corte cost., n. 19/2023). Deroghe al principio possono essere consentite, e perciò introdotte dalla legislazione regionale, ma in stretta aderenza al principio di proporzionalità, cioè a fronte di interessi prevalenti e sempre nel rispetto dell’autonomia comunale, come avviene, appunto, nell’ambito dell’istituto del permesso di costruire in deroga.
Da questa giurisprudenza (si tratta di un’esigua esemplificazione) il principio di pianificazione esce molto rafforzato e assume rango costituzionale. Ma nelle sue diverse articolazioni necessita di una nuova declinazione a livello di legge statale di principi; anche a fronte di tentativi di fuga dello stesso legislatore statale, come nella recente p.d.l. Salva Milano (Atto Senato, XIX Legislatura, n. 1309), ferma in Senato ma approvata dalla Camera (!), del tutto derogatoria, negli interventi edilizi da essa consentiti, al principio della pianificazione.
Le stesse politiche di “rigenerazione urbana”, pur fondamentali nel nuovo assetto della materia, dovranno articolarsi in nuovi assetti dei piani urbanistici, piuttosto che in progetti singolari di interventi in deroga ai piani urbanistici; come in parte previsto dalle recenti p.d.l. nn. 29, 761, 863, etc. (unificate) in esame al Senato.
7.2. La pluralità degli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica, che caratterizza l’attuale assetto della disciplina del territorio, necessita di un riordino da ottenere attraverso la legge statale di principi, attraverso l’accorpamento delle diverse pianificazioni d’area vasta (piani paesistici, di bacino, dei parchi, etc.) nel piano territoriale unico, di dimensioni adeguate a seconda delle diverse caratteristiche dei territori (regionali, provinciali, metropolitani) nel quale vadano recepite le diverse pianificazioni di settore attraverso concertazione delle diverse autorità competenti.
Il piano territoriale unico diventa lo strumento vincolante nelle sue scelte strategiche (territori destinati alla conservazione naturalistica, territori destinati all’agricoltura, all’industrializzazione, all’urbanizzazione, collocazione delle infrastrutture delle principali vie di comunicazione, etc.) sia nei confronti dei cittadini, della collettività, sia nei confronti della pianificazione urbanistica locale, che resta necessariamente nella competenza del governo locale. Ma in ordine a quest’ultima, anche sulla base dei principi di differenziazione e adeguatezza, occorre senz’altro superare l’antica impostazione della legislazione urbanistica, che prevede in capo ad ogni Comune il piano urbanistico generale (sia nella componente c.d. strutturale, sia nella componente c.d. operativa) concernenti l’intero territorio comunale. Una volta trasferite le scelte strategiche circa le destinazioni territoriali al piano di area vasta, nel quale vengono recepite le pianificazioni di settore, al piano urbanistico comunale restano le scelte circa la destinazione del territorio urbanizzato, da definire a sua volta in conformità al piano territoriale, e gli interventi di rigenerazione urbana nell’ambito del territorio urbanizzato.
8. Principio degli “standard” circa limiti inderogabili di densità edilizia e di spazi pubblici
La disciplina degli standard, elemento fondamentale del diritto urbanistico, a partire dalla legge ponte del 1967, impone agli strumenti urbanistici generali il rispetto di parametri e limiti definiti espressamente “inderogabili”; non solo in materia di altezze e di distanze tra fabbricati (norme afferenti all’ordinamento civile, di esclusiva competenza statale), ma anche standard di carattere prettamente urbanistici, come contenuti necessari della pianificazione (rapporti tra spazi destinati alle attività residenziali, produttive, e spazi destinati ad attività pubbliche, servizi, definiti per zone omogenee).
Sul punto, successivi interventi normativi hanno previsto la possibilità per le regioni di derogare con legge alle disposizioni del citato D.M. nella parte di rilevanza urbanistica. L’art. 2 bis, T.U. edilizia (introdotto dall’art. 30, d.l. n. 69/2013) prevede infatti che, ferma restando la competenza statale in materia «di ordinamento civile con riferimento al diritto di proprietà e alle connesse norme del codice civile e alle disposizioni integrative», le regioni e le province autonome possono prevedere, con proprie leggi e regolamenti, disposizioni derogatorie al D.M. «e possono dettare disposizioni sugli spazi da destinare agli insediamenti residenziali, a quelli produttivi, a quelli riservati alle attività collettive, al verde e ai parcheggi, nell’ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali», con l’intento di orientare i comuni nella definizione di limiti di densità edilizia, altezza e distanza dei fabbricati negli ambiti urbani consolidati del proprio territorio.
Il Consiglio di Stato ha evidenziato, sul punto, rilevanti profili di illegittimità costituzionale (Cons. Stato, sez. IV, ord. 17 marzo 2022, n. 1949) di una legge della Lombardia (n. 12/2005) che ha disposto, in attuazione, appunto, della citata norma statale, la disapplicazione, salvo che per i limiti inderogabili sulle distanze, del D.M.: «pur in un quadro costituzionale e legislativo caratterizzato dai principi di sussidiarietà verticale e di prossimità territoriale, in ragione dei quali la regolazione dell’assetto del territorio è rimessa quanto più possibile ai livelli di governo più vicini alle comunità di riferimento, deve ritenersi che la determinazione delle dotazioni infrastrutturali pubbliche o di interesse generale resti riservata al legislatore statale, in quanto ragionevolmente riconducibile all’ambito delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali; in tale prospettiva, al legislatore statale spetta non soltanto individuare i principi fondamentali della materia, sibbene fissare i livelli minimi delle predette prestazioni, rispetto ai quali le normative regionali potrebbero intervenire esclusivamente in senso “rafforzativo”».
Secondo il Consiglio di Stato vi sarebbe dunque contrasto con la lett. m dell’art. 117, comma 2, nella norma contestata e nelle conseguenti norme regionali, laddove esse vanno a toccare «aspetti “sensibili” sotto il profilo della vivibilità del territorio quali sono quelli afferenti alla dotazione di infrastrutture e servizi per la collettività».
La questione di legittimità costituzionale sollevata dal Consiglio di Stato è stata dichiarata inammissibile con sentenza della Corte costituzionale n. 85/2023 per difetto di rilevanza nell’ambito del contenzioso nel quale erano stati dedotti. Ma in altre sentenze della Corte è stata riaffermata l’inderogabilità degli standard salve eventuali deroghe assunte in sede di pianificazione attuativa. Sarebbe opportuno che, seguendo l’orientamento del Consiglio di Stato, venisse definitivamente abrogato l’art. 2 bis, e avocata senz’altro allo Stato la disciplina degli standard, con formulazione tale da consentire alcuni limiti di intervento, a determinate condizioni, della legge regionale.
Invero la dotazione infrastrutturale di spazi pubblici e di servizi attiene alla vivibilità stessa delle città, viene ad incidere sull’assetto stesso della vita comune; perciò, deve essere assicurata a tutti i cittadini, dovunque vivano (ai livelli minimi, auspicando livelli ulteriori, in virtù di scelte dalla pianificazione territoriale e locale), allo stesso modo dei servizi essenziali, la sanità, la scuola, etc., tutti rientranti nella previsione dei livelli essenziali delle prestazioni da assicurare con legge statale su tutto il territorio nazionale, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. m.
9. Perequazione tra posizioni “proprietarie” nelle zone omogenee
Che l’urbanistica, e in genere il governo del territorio, sia disciplina di per sé produttiva di disparità di trattamento è notazione pacifica; ché è compito ineludibile della pianificazione territoriale, nelle sue diverse manifestazioni, quello di stabilire, delle singole porzioni (zone) del territorio pianificato, quelle destinate all’edificazione residenziale, all’industrializzazione, ai servizi, all’agricoltura, al mero mantenimento dell’assetto ecologico, etc.; ciò che produce differenziazioni nei valori delle diverse porzioni territoriali e sui contenuti stessi dei relativi diritti dominicali. Ma che il c.d. ius aedificandi, come capacità di trasformare le cose oggetto dei diritti dominicali, sia capacità inerente a detti diritti – ai quali possa essere sottratta mediante espropriazione e indennizzo – è affermazione, se mai ha avuto seguito, certamente non predicabile nel vigente ordinamento.
Vaste porzioni di territorio e vaste categorie di singole cose immobili sono assoggettate per legge a normative di tutela che ne vietano o delimitano fortemente ogni possibilità di trasformazione: ciò in virtù di proprie caratteristiche naturali, culturali, funzionali, riconosciute dalla legge o in base alla legge, come le zone dichiarate per legge di interesse paesaggistico (art. 142 del codice dei beni culturali e del paesaggio), le singole cose dichiarate di interesse culturale o paesaggistico.
In questi casi, come più volte riconosciuto dalla Corte costituzionale, è la natura della cosa nella sua peculiarità e oggettività che si porta dietro lo statuto giuridico in vario modo limitativo o comprensivo delle facoltà dominicali. Detto statuto non deriva da scelte discrezionali dell’autorità amministrativa e degli stessi enti politici, come il Consiglio comunale nelle scelte di pianificazione urbanistica, ma, appunto, dalla natura delle cose, il cui accertamento si ascrive piuttosto alla c.d. discrezionalità tecnica.
La restante parte del territorio (territorio indifferenziato) è quello propriamente oggetto della potestà di pianificazione (territoriale e urbanistica) come attività discrezionale questa volta (di lata discrezionalità che sfiora la politicità) attraverso la quale si stabiliscono le diverse destinazioni delle zone che compongono un determinato territorio, secondo le diverse vocazioni e le diverse utilizzazioni necessarie per l’ordinata vita della comunità[9].
L’interesse dei proprietari (cioè, dei titolari sul piano civilistico di situazioni dominicali o reali, o comunque di vantaggio sulle singole porzioni del territorio indifferenziato oggetto di pianificazione) è del tutto recessivo nell’ambito di dette scelte, neppure oggetto di valutazione comparativa rispetto agli interessi che attengono all’assetto del territorio complessivamente inteso e della comunità in esso stanziato[10].
Attraverso le scelte della pianificazione, il territorio che ne è oggetto viene distinto in zone omogenee quanto alle relative destinazioni (edilizia residenziale e connessi servizi, attività produttiva, commercio e servizi etc.). Le zone o le singole aree destinate ad impianti pubblici sono oggetto di espropriazione nei termini prefissati dalla legge (il vincolo espropriativo non può rimanere sine die). Nelle altre nelle quali, in misura più o meno ampia (secondo le prescrizioni di piano), è prevista l’utilizzazione privata, come esercizio, cioè di diritti dominicali o assimilabili, essa deve essere assicurata nelle stesse dimensioni a tutti i soggetti coinvolti, attraverso gli strumenti della pianificazione attuativa.
In questi termini e in questi limiti, zona per zona, a seconda delle destinazioni di piano, opera il principio della perequazione tra situazioni proprietarie, comprese in zone destinate alla espansione dell’aggregato urbano e perciò oggetto di trasformazione urbanistica (escluse quindi le zone destinate all’agricoltura o alla tutela ambientale, comunque non edificabili); mediante l’attribuzione a ciascuna delle aree comprese in dette zone, di un indice di fabbricabilità comune, a prescindere dalla destinazione che ciascuna di esse riceve nell’ambito della pianificazione attuativa, che diviene perciò indifferente per i singoli proprietari. La volumetria spettante a ciascuno di essi (correlata alla dimensione della relativa porzione immobiliare) viene realizzata laddove previsto dal piano attuativo a prescindere dalla titolarità della porzione immobiliare sulla quale essa viene realizzata, ovvero anche al di fuori della zona oggetto del singolo piano attuativo, su altre porzioni di territorio secondo le disposizioni del piano generale.
Il principio, che nella sua formulazione può ritenersi ormai definito, ma la cui attuazione legislativa presenta varietà di strumenti necessita di una definizione unitaria al livello statale, attraverso la legge statale di principi, anche per i suoi riflessi sulla disciplina del diritto di proprietà.
10. Principio del contenimento dell’uso del suolo
Nell’esperienza più recente sta emergendo il principio del contenimento del consumo del suolo, nella prospettiva di giungere all’azzeramento del consumo di nuovo suolo.
Il principio emerge nell’ambito delle istituzioni europee che hanno posto obiettivi di azzeramento del consumo netto di suolo entro il 2050 (decisione n. 1386/2013/UE e decisione 2022/591/UE del Parlamento e del Consiglio) e che sottolineano come il “degrado”, la frammentazione e l’uso non sostenibile del suolo dell’Unione stiano «compromettendo la fornitura di diversi servizi ecosistemici importanti, minacciando la biodiversità e aumentando la vulnerabilità rispetto ai cambiamenti climatici e alle catastrofi naturali».
La recente p.d.l. Morassut pone correttamente il contenimento del consumo del suolo (da intendere come «qualsiasi attività, azione o intervento umano che comporti trasformazione di una superficie di suolo, determinandone variazione da copertura naturale … a copertura artificiale») tra i principi fondamentali della materia. Si tratta di un principio invero che afferisce alle politiche ambientali piuttosto che a quelle territoriali, ma viene a incidere fortemente in queste ultime perché limita la capacità espansiva degli aggregati umani, industriali, e perciò la capacità della pianificazione territoriale e urbanistica di prevedere detta espansione. Il principio si traduce perciò (rectius, si dovrà tradurre) nella disciplina della pianificazione, intesa a contenere l’espansione delle zone di sviluppo degli aggregati urbani nei limiti della strettissima necessità, ovvero a vietarla del tutto. Il che comporta che ogni sviluppo della comunità residente e del suo apparato di infrastrutture e di servizi avvenga principalmente attraverso interventi di rigenerazione urbana e territoriale[11]. Ovviamente la valutazione dell’impatto di nuove zone di espansione dovrà avvenire non a livello del singolo territorio oggetto della pianificazione locale, ma in un ambito che potrà non essere che quello di area vasta (pianificazione territoriale), individuando, a fronte di zone nelle quali l’espansione è assolutamente necessaria, altre zone nelle quali l’espansione può essere eliminata (criterio del consumo netto di suolo, nell’ambito di un territorio). L’attuazione del principio rende necessario che essa incida sulla pianificazione in essere, nelle parti in cui sono previste zone di espansione non ancora attuate (piani attuativi non adottati o non attuati). E ciò dà luogo a problemi applicativi.
Varianti di piano regolatore – che riducano o sopprimano l’edificabilità di zone del territorio rispetto alla pianificazione vigente – incidono sulle aspettative dei proprietari delle stesse, che tale edificabilità avevano legittimamente conseguita e su di essa avevano impostato programmi; tuttavia, ammesse secondo la giurisprudenza prevalente (TAR Emilia-Romagna, Parma, sez. I, 7 aprile 2021, n. 90; Cons. Stato, sez. IV, 3 novembre 2008, n. 5478; Cons. Stato, sez. III, 25 marzo 2024, n. 2816).
L’edificazione del territorio (e anche solo l’edificabilità del territorio) è produttiva di proventi fiscali per l’ente locale, di entità rilevante nel complesso delle entrate dell’ente stesso. Segnatamente, a partire da norme legislative del 2005/2008, la sola previsione dell’edificabilità in piano regolatore di una certa area o di una certa zona, che di per sé non produce alcuna concreta capacità edificatoria, assoggetta la proprietà dell’area all’imposta sugli immobili (ICI, IMU) che in percentuale va a beneficio dell’ente locale. Questa normativa è stata vagliata dalla Corte e ritenuta conforme a Costituzione[12].
Da qui una indubbia difficoltà per i Comuni, di modificare le destinazioni di piano in senso riduttivo, secondo il principio del contenimento del consumo del suolo, per i risvolti finanziari che dette modificazioni comportano, che non possono essere ignorate dal legislatore statale.
Anche sul versante del privato (della proprietà), la modifica riduttiva delle destinazioni di piano presenta rilevanti problemi sotto il profilo fiscale. L’edificabilità prevista in piano regolatore costituisce un’acquisizione di valore che comporta un corrispondente carico fiscale per il proprietario, cui questi ha dovuto far fronte nel corso degli anni. In conseguenza, la legislazione attuativa del principio, mentre dovrà provvedere a compensare l’ente per i benefici fiscali perduti, dovrà affrontare anche la posizione dei proprietari in ordine a eventuali pretese circa i precedenti versamenti a titolo di imposta sugli immobili, le cui destinazioni di piano vengono modificate.
11. Tipologia degli interventi della trasformazione territoriale (“edilizi”) e dei titoli abilitativi
L’individuazione degli interventi di trasformazione territoriale, ascrivibili per la maggior parte alla materia edilizia (per cui si parla di interventi edilizi, impropriamente), quali consentiti dalla legge e dagli atti di pianificazione, sono a loro volta oggetto di atti di assenso (ascrivibili al genus delle autorizzazioni) demandati all’autorità amministrativa (per regola comunale), chiamata ad accertare la conformità degli interventi stessi alle prescrizioni di piano (oltre che ovviamente ai vincoli e i limiti di legge). Quali siano detti interventi, nella loro diversa tipologia, e a quale specie di atti di assenso essi siano sottoposti, è stabilito in via generale dalla legge statale (T.U. edilizia), la quale definisce altresì le trasformazioni di minore entità che vengono sottratte al regime autorizzatorio, nonché quelle che, in luogo del regime autorizzatorio, sono assoggettate ai regimi alternativi delle segnalazioni dell’intervento all’autorità competente, supportate da certificazioni di tipo tecnico (SCIA, CILA, etc.), restando in capo all’autorità amministrativa un compito di controllo successivo.
Detta disciplina attiene alla materia «edilizia», che è sì parte della materia «governo del territorio», ma è una parte di essa che potrebbe essere ascritta alla competenza legislativa residuale delle regioni, e sul piano amministrativo, appunto, per regola alla competenza comunale.
Tuttavia, la giurisprudenza della Corte sembra orientata verso l’ascrizione di tali aspetti della materia «edilizia» alla competenza statale. Già con sentenza n. 68/2018 la Corte ha affermato che «la definizione delle categorie di interventi edilizi a cui si collega il regime dei titoli abilitativi costituisce principio fondamentale della materia concorrente “governo del territorio”, vincolando così la legislazione regionale di dettaglio» (sentenza n. 282 del 2016; nello stesso senso, fra le tante, sentenze n. 231 del 2016, n. 49 del 2016 e n. 259 del 2014). Pertanto, «pur non essendo precluso al legislatore regionale di esemplificare gli interventi edilizi che rientrano nelle definizioni statali, tale esemplificazione, per essere costituzionalmente legittima, deve essere coerente con le definizioni contenute nel testo unico dell’edilizia» (sentenza n. 231 del 2016). In altro caso la Corte (sentenza n. 245/2021) ha dichiarato l’illegittimità di una normativa della Regione Lombardia che disponeva la proroga triennale dalla scadenza dei titoli abilitativi in modo difforme dalla disciplina statale perché «in collisione con un principio fondamentale nella materia concorrente del governo del territorio». Ancora, più di recente la Corte ha ribadito che quella del T.U. edilizia è normativa espressiva dei «princìpi fondamentali in materia di “governo del territorio”» e che «non è perciò pensabile che il legislatore statale abbia reso cedevole l’intera disciplina dei titoli edilizi, spogliandosi del compito, proprio del legislatore dei princìpi fondamentali della materia, di determinare quali trasformazioni del territorio siano così significative, da soggiacere comunque a permesso di costruire» (n. 90/2023; nello stesso senso n. 240/2022).
La legge statale di principi dovrà dunque fissare sia la tipologia degli interventi sia quella dei titoli abilitativi, lasciando tuttavia margini di adattamento alle leggi regionali.
[1] G. Morbidelli, Il governo del territorio nella Costituzione, in G. Sciullo (a cura di), Governo del territorio e autonomie territoriali, Bononia University Press, 2010; P. Urbani, Urbanistica, in Enciclopedia giuridica, XVII, 2008; A. Bartolini, Urbanistica, in B.G. Mattarella, M. Ramajoli (a cura di), Funzioni amministrative, 2022; P. Urbani (a cura di), Politiche urbanistiche e gestione del territorio. Tra esigenze del mercato e coesione sociale, Giappichelli, 2016; P. Urbani, S. Civitarese Matteucci, Diritto urbanistico, Giappichelli, 2024; F. Salvia, C. Bevilacqua, N. Gullo, Manuale di diritto urbanistico, CEDAM, 2021; G. Pagliari, Manuale di diritto urbanistico, Giuffrè, 2019; E. Follieri, Appunti di diritto urbanistico, CEDAM, 2025.
[2] Per tutti A. Bartolini, Urbanistica, cit.; in uno scritto ormai datato avevo indicato il tema degli interessi differenziati come centrale al fine di una corretta impostazione della pianificazione urbanistica e territoriale: V. Cerulli Irelli, Pianificazione urbanistica e interessi differenziati, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1985, n. 3, 386 ss.
[3] P. Urbani, Urbanistica, cit.
[4] D. Donati, Stato e territorio, Athenaeum, 1924, 139.
[5] Corte cost., n. 307/2003; n. 373/2010; n. 341/2010; n. 70/2011; G. Morbidelli, Il governo del territorio nella Costituzione, cit.; P. Maddalena, La giurisprudenza della Corte costituzionale in materia di tutela ambientale, in Rivista giuridica dell’edilizia, 2008, n. 1, 113 ss.
[6] Con riferimento a uno specifico piano paesaggistico relativo a un parco fluviale disciplinato da legge statale la Corte ha sanzionato l’illegittimità di una legge regionale che aveva sostituito a detto piano un piano d’area a minore efficacia vincolistica: «in materia di paesaggio sussiste la separatezza tra pianificazione territoriale urbanistica, da un lato, e tutela paesaggistica dall’altro, prevalendo comunque l’impronta unitaria della pianificazione paesaggistica» (Corte cost., n. 180/2008). La sostituzione di un piano all’altro (l’uno ai sensi dell’art. 143 del codice dei beni culturali e del paesaggio in luogo dell’altro, dotato dei caratteri di cui all’art. 145 dello stesso codice) «altera l’ordine di prevalenza che la normativa statale, alla quale è riservata tale competenza, detta tra gli strumenti di pianificazione paesaggistica, così violando il principio della gerarchia degli strumenti di pianificazione dei diversi livelli territoriali».
[7] P. Urbani (a cura di), La disciplina urbanistica in Italia. Problemi attuali e prospettive di riforma, Giappichelli, 1998; P. Urbani, Urbanistica, cit.; da ultimo, E. Follieri, Appunti, cit., 77 ss.
[8] P. Urbani, Lo stato dell’urbanistica. Viaggio nella disciplina e nella società, Giappichelli, 2024.
[9] Cons Stato, sez. VI, 26 gennaio 2009, n. 341: «l’ente esponenziale della collettività locale deve essere sensibile e pronto interprete delle esigenze reali della collettività rappresentata, mentre l’ampiezza della discrezionalità connotante le sue scelte di pianificazione urbanistica, lascia al sindacato giurisdizionale un margine ristretto al mero controllo di non macroscopica irragionevolezza della previsione»; TAR Abruzzo, Pescara, sez. I, 19 settembre 2005, n. 498: «Le scelte di pianificazione urbanistica effettuate dall’amministrazione costituiscono apprezzamento di merito e sono perciò sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che siano inficiate da errori di fatto o da grave illogicità o contraddittorietà». TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 1 marzo 2021, n. 1348; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 11 gennaio 2021, n. 58; Cons. Stato, sez. II, 22 gennaio 2021, n. 659; più di recente, Cons. Stato, sez. IV, 15 marzo 2024, n. 2534; sez. IV, 17 luglio 2023, n. 6946.
[10] TAR Lombardia, Milano, sez. I, 14 dicembre 2009, n. 2568: «il proprietario dell’area soggetta, in sede di redazione del PRG, ad una classificazione urbanistica deteriore rispetto a quella precedentemente rivestita (nella fattispecie, l’eliminazione della edificabilità del lotto) non è titolare di un interesse qualificato all’impugnazione delle statuizioni dell’amministrazione, venendo in simile evenienza in considerazione una mera aspettativa generica del privato alla non reformatio in pejus delle destinazioni di zona, come tale cedevole dinanzi alla discrezionalità del potere pubblico di pianificazione urbanistica»; TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 16 gennaio 2012, n. 88; Cons. Stato, sez. IV, 4 marzo 2003, n. 1191; Cons. Stato, Ad. Plen, 22 dicembre 1999, n. 24; Cons. Stato, sez. IV, 25 novembre 2019, n. 7994; più di recente TAR Marche, sez. I, 28 marzo 2024, n. 339; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 7 gennaio 2022, n. 109.
Sull’ampiezza del potere di pianificazione, la nota sentenza su Cortina d’Ampezzo, Cons. Stato, sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710: «l’urbanistica e il correlativo esercizio del potere di pianificazione … devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli, non in astratto ma in relazione alle effettive esigenze di abitazione della comunità e alle concrete vocazioni dei luoghi, sia dei valori ambientali e paesaggistici, delle esigenze di tutela della salute … sia in definitiva del modello di sviluppo che si intende imprimere ai luoghi stessi, in considerazione della loro storia, tradizione, ubicazione e di una riflessione de futuro sulla propria stessa essenza, svolta per autorappresentazione e autodeterminazione dalla comunità medesima»; si veda anche Cons. Stato, sez. IV, 6 maggio 2013, n. 2427; sez. IV, 21 dicembre 2012, n. 6656.
[11] Ciò viene a incidere fortemente sulla capacità di governo dell’ente territoriale preposto alla pianificazione e può dar luogo a problemi di legittimità costituzionale di norme troppo invasive in tal senso (Corte cost., n. 179/2019 con oggetto la legge Lombardia n. 31/2014, tuttavia riferita, nella sua parte cogente, a nuove pianificazioni piuttosto che alla modifica di quelle esistenti). Si veda anche, ad esempio, L.R. Toscana 10 novembre 2014, n. 65, che nelle premesse afferma «la necessità di rendere effettivo il principio per il quale nuovi impegni di suolo sono ammessi solo se non sussistono possibilità di riuso degli insediamenti e delle infrastrutture esistenti con l’introduzione di meccanismi codificati volti a contrastare il consumo di nuovo suolo»; si veda anche L.R. Emilia-Romagna 21 dicembre 2017, n. 24, art. 5, secondo cui la regione «assume l’obiettivo del consumo di suolo a saldo zero da raggiungere entro il 2050. A tale scopo, gli strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica perseguono la limitazione del consumo di suolo, attraverso il riuso e la rigenerazione del territorio urbanizzato»; L.R. Abruzzo 20 dicembre 2023, n. 58, che prevede l’obiettivo «del consumo di suolo a saldo zero da raggiungere entro il 2050» (art. 8); L.R Campania 22 dicembre 2004, n. 16, come modificata nel 2024, secondo cui il contrasto al consumo di suolo si persegue mediante «a) limitazione degli usi trasformativi dei suoli agricoli nell’ambito del territorio rurale … b) interventi di de-impermeabilizzazione e rinaturalizzazione di suoli urbanizzati»(art. 2 ter) e che ha istituito un Osservatorio regionale «sul consumo di suolo, sui cambiamenti climatici e sui rischi naturali e artificiali»(art. 2 sexies).
[12] Art. 11 quaterdecies, comma 16, d.l. n. 203/2005; l’art. 36, comma 2, d.l. n. 223/2006: a fini fiscali l’area è fabbricabile «se utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale … indipendentemente dalla adozione di strumenti attuativi». La Corte (ord. n. 41/2008; n. 266/2008; n. 394/2008) ha ritenuto «la potenzialità edificatoria dell’area, anche se prevista da strumenti urbanistici solo in itinere, o ancora inattuati… elemento oggettivo idoneo ad influenzare il valore del terreno e pertanto rappresenta un indice di capacità contributiva … espressivo di una specifica posizione di vantaggio economicamente rilevante».
