Relazione tenuta al convegno patrocinato dall’INU–Confcooperative-Federabitazione,
Venezia, Camera di Commercio. 23 novembre 2001
1. Inquadramento generale.
Sono passati quasi dieci anni dall’introduzione nell’ordinamento urbanistico dell’istituto del programma integrato d’intervento (l.179/92) considerato l’archetipo della nuova generazione di strumenti urbanistici flessibili basati sull’incontro delle volontà pubblico- private nella fissazione delle prescrizioni urbanistiche.
I programmi di riconversione urbana o quelli di recupero urbano, infatti, fino ai più recenti Prust non sono altro che modalità diverse di esercizio delle funzioni urbanistiche differenziandosi dal modello originario per una più ricca declinazione degli attori pubblici al fine di canalizzarvi provvidenze finanziarie pubbliche o per una differente soglia d’intervento di tipo superlocale.
Non so se il legislatore nel 1992 ha colto pienamente l’effetto di rottura che questo strumento urbanistico ha avuto – dopo un periodo d’incertezza – sul sistema di pianificazione urbanistica proprio del PRG potendosi localizzare praticamente ovunque sul territorio comunale, porsi in deroga alla disciplina di piano vigente, comportare modificazioni rilevanti sul tradizionale sistema della divisione in zone del PRG e della loro destinazione rigidamente funzionale.
Certamente l’ha colto la Corte Cost che in due occasioni n.393 del 1910 92 e 408 del 27 7 95 lo ha qualificato come nuovo strumento urbanistico con valenza programmatica ed attuativa ad un tempo finalizzato a riqualificare il tessuto urbanistico edilizio e ambientale e non in contrasto con gli art. 5, 117, 118 della cost.
Va detto che all’individuazione dello strumento e dei suoi contenuti non ha corrisposto una adeguata disciplina del procedimento di formazione e attuazione accentuandone così il carattere specialistico e fortemente derogatorio rispetto al collaudato sistema di decisioni della pa in materia di disciplina d’uso dei suoli.
Basterà citare l’illegittimità costituzionale sancita dalla stessa Corte (n.393) rispetto al procedimento di cui ai commi da 3 a 7 dell’art.16 della l.179/92, che ha comportato ritardi nell’attuazione dello strumento, la metamorfosi del PINT in programma di riconversione urbana attraverso un decreto ministeriale (1994), il ricorso all’istituto dell’accordo di programma, d’introduzione quasi coeva al programma integrato, presto trasportato con qualche difficoltà dal campo delle opere pubbliche a quello della pianificazione urbanistica, inteso più che come strumento di snellimento dell’azione amministrativa come grimaldello da parte degli imprenditori, per superare il confronto in consiglio comunale.
2. Dall’urbanistica prescrittiva all’urbanistica consensuale: qualche riflessione.
Pur con queste carenze procedimentali oggi ampiamente superate dalla messa a regime dello strumento da parte del legislatore regionale, l’introduzione del programma integrato ha impresso un’accelerazione senza precedenti alle tecniche giuridiche del pianificare che hanno subito modificazioni consistenti impensabili fino a pochi anni fa.
Basterà ricordare la previsione in gran parte delle leggi regionali di molte regioni (Puglia, Basilicata, Veneto, Umbria, Toscana, E.Romagna) di un nuovo modello di piano regolatore generale articolantesi in piano direttore e .
Alla base di tali discipline che colgono l’esigenza di disporre di strumenti flessibili di fronte alla necessità di riusare ed innovare intere parti del territorio urbano esistente, non si comprende fino in fondo quanto questo nuovo processo dipenda essenzialmente dal mutare del modo di essere e di agire delle amministrazioni preposte alla disciplina dell’assetto del territorio.
Lo sdoppiamento del piano regolatore in due fasi non conseguenziali, il ricorso ai programmi integrati d’intervento mettono in evidenza un elemento determinante: quello del passaggio da un’urbanistica prescrittiva ad un’urbanistica consensuale.
E’ affermazione consolidata che il PRG sia funzione dell’amministrazione comunale che nell’ambito della propria discrezionalità opera le proprie scelte sul territorio determinando il miglior assetto possibile delle destinazione d’uso dei suoli. L’azione amministrativa in questo caso rientra nei canoni classici del diritto amministrativo inteso come diritto speciale dotato di assoluta primazia. Il provvedimento amministrativo – come nel caso dell’adozione del PRG – è atto unilaterale dell’amministrazione dotato d’imperatività e d’immediata esecutività. In sostanza nella definizione degli interessi della collettività l’amministrazione agisce “inaudita altera parte” (la stessa partecipazione dei privati è infatti relegata alla fase delle osservazioni al PRG già adottato e costituisce un semplice apporto collaborativo che non impegna l’amministrazione) e le scelte operate sono imputabili esclusivamente al potere pubblico. In breve – qui sta il fondamento dell’urbanistica prescrittiva – non è consentita la cura dell’interesse pubblico “negoziando” l’esercizio del potere, poiché questo non si “contratta”.
La insindacabilità delle prescrizioni da un lato e la pretesa di prevedere una volta per tutte l’assetto urbanistico definitivo dell’intero territorio comunale indipendentemente dalla conoscenza dell’evolversi dei processi economici è alla base della rigidità del piano regolatore che molto spesso si pone fin dall’inizio in contrasto con gli interessi sia dei singoli privati ma a volte anche di quelli dell’intera collettività.
Il superamento dell’amministrare per provvedimenti dapprima graduale ed oggi pienamente affermatosi a favore di un amministrare per accordi sancito dall’ordinamento (art.11 L.241/90) è alla base della modificazione profonda delle tecniche giuridiche di pianificazione non più basate esclusivamente sul provvedimento ma anche sul contratto. I poteri urbanistici cioè possono essere versati – alla stregua di ogni altra occasione di esercizio del potere – all’interno di un contratto ad oggetto pubblico come qualunque altro potere amministrativo.
L’art.11 della l.241/90 afferma che “le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere senza pregiudizio di terzi e comunque nel perseguimento dell’interesse pubblico – accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento”. Il principio giuridico applicato agli assetti urbanistici significa che le amministrazioni possono adottare modi di agire, nel rapporto con gli interessi generali della collettività, che tendono a distaccarsi dall’amministrare classico mediante il provvedimento per ricercare l’accordo con i privati nella definizione concreta delle scelte urbanistiche. La codeterminazione in luogo dell’autoritatività del provvedimento muta profondamente lo scenario e costituisce così la chiave giuridica per introdurre una disponibilità a negoziare con il privato l’esercizio delle potestà urbanistiche. Il fondamento dell’urbanistica consensuale sta quindi nella l.241 sul procedimento amministrativo. Sbaglierebbe chi pensasse che la nuova disciplina della riconversione urbana e della pianificazione urbanistica del piano direttore sia stata solo indotta dal mercato e non considerasse soprattutto il mutato atteggiarsi delle nuove regole dell’azione amministrativa.
Se il Piano direttore ha solo contenuti di larga massima, stabilisce le “invarianti”, recepisce i vincoli dei piani sovraordinati ed altro, ma rende “flessibile” negli ambiti territoriali individuati (che non corrispondono ancora alle zone omogenee) l’edificabilità di alcune aree che sono quelle che nella mente del pianificatore sono legate alla trasformabilità, si ottiene in tal modo una flessibilità degli assetti urbanistici prevedendo la localizzabilità (e non già la localizzazione) di più funzioni urbane, di più attività, una volumetria che varia secondo una banda di oscillazione valutabile nel concreto all’interno della successiva pianificazione operativa.
E’ in questa ulteriore fase operativa che s’innesta la contrattazione con i privati sulle scelte migliori da adottare per le aree trasformabili, nella quale al manifestarsi effettivo degli interessi in campo, l’amministrazione valuta in concreto la tutela e soddisfazione dell’interesse pubblico “misurandolo” con gli interessi privati. Il piano regolatore ( direttore) in tal caso mantiene le sue regole generali, ma per determinati ambiti introduce un elemento di flessibilità ex ante, prima che la domanda del privato si manifesti, coniugando in tal modo la funzione urbanistica con quella a favore dello sviluppo produttivo, di cui il comune ente esponenziale degli interessi della collettività deve comunque farsi carico. Lo scambio tra beni immateriali (diritti edificatori) di cui l’amministrazione dispone e le prestazioni d’opera da parte del privato troverà sistemazione in un accordo convenzionale tra le parti che costituirà parte integrante della fissazione delle prescrizioni urbanistiche. Che queste siano oggetto di un piano di lottizzazione, o di un programma integrato d’intervento o di un piano d’insediamenti produttivi non avrà altro significato che quello di riportare le scelte concordate preventivamente all’interno degli strumenti urbanistici vigenti.
A questo proposito da alcuni si sostiene che i nuovi modelli di cui stiamo parlando siano il frutto di una cultura della “pianificazione estemporanea”, ossimoro che starebbe a rappresentare un’urbanistica consensuale priva di regole, al di fuori di quelle stabilite dalla contrattazione, contraddicendo in radice il principio della pianificazione urbanistica. Al contrario. La previsione di ambiti territoriali all’interno delle quali vi è comunque la fissazione di limiti generali (dimensionali od anche funzionali) costituisce già la direttiva strategica dell’amministrazione che fissa comunque le regole generali della trasformabilità anche se ciò non avviene attraverso le tecniche tradizionali delle prescrizioni urbanistiche che fissano preventivamente le destinazioni d’uso dei suoli. D’altronde, se riteniamo che il vecchio Piano regolatore proprio perché rigido debba cedere il passo alla flessibilità, dobbiamo allora anche ammettere la facoltà dell’amministrazione di autolimitarsi all’emanazione di criteri e direttive generali fissati preventivamente lasciando spazio alla codeterminazione degli assetti urbanistici all’interno delle regole prefissate. D’altronde se si guardasse senza pregiudizi alla radice della parola contrattazione, che è “contratto”, si vedrebbe che qualsiasi contratto (anche nel codice civile) non può che ambientarsi in un certo contesto di regole, dacché il “mito” della libertà negoziale è appunto un mito. Il contesto della contrattazione in materia di gestione del territorio è quello degli scopi che l’urbanistica come disciplina giuridica si pone, che non possono essere comunque pretermessi [1].
3. Le nuove regole per la trasformazione urbana.
Il titolo della relazione riguarda però le “nuove regole della trasformazione urbana” implicitamente ammettendo la necessità della messa a punto di una disciplina che affronti in modo più specifico una serie di questioni di rilevante interesse.
Proverò qui ad elencarle mettendo in evidenza che queste si pongono all’attenzione anche in assenza dell’introduzione dello sdoppiamento del piano comunale in due fasi e quindi in presenza della strumentazione vigente del PRG.
Diritti edificatori e opere di mecenatismo. Un difficile scambio.
La prima critica sollevata da più parti è relativa al fatto che nei programmi di trasformazione urbana promossi dai privati l’elemento dello scambio edificatorio ovvero la concessione di diritti edificatori da parte dell’amministrazione comporta di regola il contemporaneo impegno dei privati alla realizzazione di opere di mecenatismo (al di là delle opere di urbanizzazione legate al progetto) poste spesso come condizione per l’accoglimento del progetto da parte pubblica evidenziando così la soddisfazione di un interesse pubblico generale per la collettività rappresentata.
Tuttavia, si afferma tale scambio non è misurabile obiettivamente, o meglio si presterebbe a produrre un forte squilibrio tra prestazioni pubbliche e diritti edificatori assegnati, poiché non esisterebbero parametri oggettivi cui attenersi. L’osservazione coglie nel vero tant’è che molte amministrazioni locali che intraprendono iniziative di trasformazione urbana si pongono il problema di come giustificare gli accordi intrapresi e temono spesso l’accusa di abuso d’ufficio.
Prima d’indicare la possibile soluzione vorrei dire che la prestazione d’opera del privato a favore dell’amministrazione è elemento non “accessorio” ma essenziale della riconversione urbana e degli istituti per questa individuati: basti riferirsi all’art.16 della l.179 che afferma che il programma e caratterizzato ……..”comprese le opere di urbanizzazione”, o l’art.11 della l.493/93 che considera le opere di urbanizzazione anche secondarie elemento primario di contenuto del programma. Il principio è contenuto anche nei PRUST.
Il sovrappiù o come vogliamo chiamarlo la liberalità non è quindi l’eccezione ma la regola e costituisce proprio l’elemento del contratto/accordo.
La soluzione potrebbe essere quella di ancorare le proposte di riconversione urbana a quello che in altra sede ho chiamato ma che oggi è meglio rappresentato dal programma triennale delle opere pubbliche. Nella concessione dei diritti edificatori i privati possono individuare quali opere o quale quota di opere pubbliche le amministrazioni ritengano possano far parte del programma di riconversione (indipendentemente dalla localizzazione del programma) o quali beni del patrimonio disponibile comunale possono essere ceduti ai privati in cambio della realizzazione di opere pubbliche. La predeterminazione delle esigenze dell’amministrazione taglierebbe in radice il problema sollevato e renderebbe verificabile, trasparente e “misurabile” l’operato dell’amministrazione.
Perimetrazione preventiva delle aree di riconversione urbanaonde ridurre il potere derogatorio del programma integrato.
La seconda critica, quella relativa alla localizzabilità del programma integrato pressoché in qualunque zona del PRG, il cui contrasto produrrebbe la variazione del PRG con evidente rischio di continua delegittimazione delle scelte urbanistiche vigenti, potrebbe essere superato – ma ciò già avviene, cito per tutti la LR Emilia Romagna 19/98 – attraverso una preventiva e tassativa perimetrazione delle aree di possibile riconversione, cui sarebbe già assegnata una flessibilità di contenuti ammissibili. Questo riporterebbe il programma integrato nell’ambito degli ordinari strumenti attuativi del pRG. Questa scelta renderebbe ancor più concreto il ragionamento esposto al punto a).
Principio di concorrenza e realizzazione delle opere pubbliche.
La terza critica é relativa al regime di realizzazione delle opere pubbliche – delle opere di urbanizzazione – eseguite direttamente dal privato a scomputo degli oneri di urbanizzazione, modulo ordinario convenzionale proprio dei piani di lottizzazione, che tuttavia ha assunto un particolare peso nell’ambito dei processi complessi urbanistici.
Tale sistema altererebbe il principio di concorrenza di rilevanza comunitaria tra gli operatori ma soprattutto sarebbe in contrasto con il regime di evidenza pubblica delle opere pubbliche che a quel principio s’ispira.
La sentenza della Corte di Giustizia del giugno di quest’anno (Scala 2001) ha però già individuato l’unica soluzione a mio avviso possibile che individua nel privato il soggetto cui l’amministrazione conferisce il mandato a procedere attraverso procedimenti di evidenza pubblica alla la realizzazione delle opere pubbliche previste, (o meglio a mio avviso che individua il privato come organismo di diritto pubblico e in quanto tale attratto nella sfera pubblicistica ponendo così atti amministrativi conseguenti).
L’applicazione della sentenza non mette in discussione le riconversioni urbanistiche, poiché questi problemi erano già ben presenti anche se visti in chiave problematica nell’ambito dei PRU e dei Prust, semmai attribuisce maggiore concretezza al contenuto degli interventi proposti sotto l’aspetto dei loro costi effettivi e della qualità dei progetti.
In conclusione credo che costituisca il nocciolo duro di una qualsiasi riforma urbanistica che voglia fissare quei principi fondamentali che oggi ancor più che in passato vengono richiamati dal nuovo art.117 cost. nella materia del governo del territorio.
E ritengo che la disciplina della riconversione urbana sia parte integrante delle nuove modalità del pianificare in cui poteri pubblici e poteri privati codeterminano gli assetti urbanistici di intere parti del territorio comunale. Proprio per questo mi vado domandando se l’operatore privato – così come da par suo l’amministrazione – sia consapevole pienamente del nuovo scenario: se cioè, poiché oggi può incidere ancor più che in passato non solo sulle forme edificatorie ma sempre più sui contenuti degli assetti urbani sia entrato pienamente nel ruolo di “compartecipe della funzione urbanistica”.
Permettetemi di chiudere con un’immagine..
Chi ha avuto modo di visitare il lungomare di Barcellona con il suo porto turistico, quello commerciale, i bar, i negozi, i ristoranti, le diecimila palme piantumate etc. vedrà anche al centro dell’insediamento due torri che svettano in cielo quasi a dialogare a distanza con la Sagrata Familia.
Il turista non potrà che compiacersi di una riconversione che ha restituito in modo così spettacolare una parte della città preclusa ai più, ma al giurista o all’urbanista non potrà sfuggire che non tanto di opera di architettura si tratti ma di tecnica di pianificazione che ha al centro lo scambio edificatorio poiché quelle torri costituiscono la remunerazione economica dell’operatore privato in funzione della risistemazione complessiva dell’area.
Se i risultati sono questi non vedo perché con le opportune cautele non si possano adottare regole della trasformazione urbana che ottengano questi risultati.
Roma 18 novembre 2001
[1] Sia consentito rinviare su questi temi per un maggiore approfondimento a P.Urbani, Urbanistica consensuale, Bollati Boringhieri ed. Torino 2000
