L’onere di provare la data di ultimazione dei lavori in caso di condono incombe sull’istante, di Fabio Cusano

Con sentenza 21 agosto 2023, n. 7849, il Consiglio di Stato, sez. VI, ha ribadito che l’onere della prova circa la data di commissione dell’abuso incombe sull’interessato ovvero sul richiedente la sanatoria; solo concreti, specifici e rigorosi elementi di prova, non limitati a semplici allegazioni, sono idonei ad assolvere tale onere. La prova della data di ultimazione dei lavori deve inoltre essere rigorosa e deve fondarsi su documentazione certa e univoca e comunque su elementi oggettivi, non avendo alcuna rilevanza eventuali dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà o mere dichiarazioni rese da terzi, in quanto non suscettibili di essere verificate.

Con istanza del 1995 il ricorrente presentava al Comune una domanda di concessione edilizia in sanatoria ai sensi della l. 724/1994.

Con provvedimento del 2012, il Comune respingeva la domanda di permesso di costruire in sanatoria ritenendo che le opere non fossero state ultimate entro il 31.12.1993.

Respinto il ricorso dal TAR, l’odierno appellante ha proposto ricorso in Consiglio di Stato, ad avviso del quale l’appello non è fondato.

Va premesso che, in generale, l’ordinamento non assoggetta ad alcun regime di prescrizione o decadenza l’esercizio dei poteri di controllo e di sanzione da parte delle amministrazioni competenti in materia urbanistico-edilizia e paesaggistica, ferma restando l’operatività del meccanismo del silenzio assenso nei casi individuati dalla legge. Per quanto riguarda la sanatoria straordinaria disciplinata dalle leggi n. 47/85, 724/94 e 326/2003, va detto che essa costituisce un beneficio che può essere concesso solo in presenza di determinati requisiti, e che è disciplinata da una disciplina assolutamente speciale e derogatoria che non prevede alcun termine di estinzione del potere dell’amministrazione di provvedere, fatta salva la formazione del silenzio-assenso previsto dall’art. 35, comma 14, della L. n. 47/85. Di conseguenza, l’esercizio del potere di provvedere sulle istanze di condono, presentate ai sensi delle leggi citate, sono sufficientemente motivate, ove l’esito sia negativo, con l’indicazione dell’assenza dei requisiti richiesti, senza che sia necessario che l’amministrazione, anche a distanza di tempo, indichi le ragioni di interesse pubblico idonee a supportare il diniego di sanatoria ed a prevalere sull’affidamento del privato, non essendo peraltro individuabile a monte alcun affidamento meritevole di tutela sull’accoglimento di una domanda di condono sprovvista dei requisiti di legge.

Per quanto riguarda l’individuazione della data di completamento delle opere, rilevante anche ai fini dell’accertamento della formazione del silenzio assenso sulla domanda di condono, va in primo luogo chiarito che, per costante giurisprudenza, l’onere della prova circa la data di commissione dell’abuso incombe sull’interessato ovvero sul richiedente la sanatoria, e che solo concreti, specifici e rigorosi elementi di prova, non limitati a semplici allegazioni, sono idonei ad assolvere tale onere (cfr. ex multis Consiglio di Stato sez. VI, 26/09/2022, n.8290: “Nell’ipotesi di istanze di condono edilizio, spetta all’istante l’onere della prova l’esistenza dei presupposti per il rilascio del provvedimento di sanatoria, tra cui, “in primis”, la data dell’abuso e, eventualmente, anche l’effettivo intervenuto cambio di destinazione d’uso e la sua data.”).

Nel caso di specie, parte appellante ha prodotto a sostegno della domanda di condono alcune dichiarazioni di soggetti privati ed una perizia giurata. Ebbene, tali elementi non sono idonei a provare con certezza, e neppure con probabilità, la data di realizzazione dell’immobile.

Per quanto riguarda le dichiarazioni degli esecutori dei lavori, la giurisprudenza del Consiglio di Stato è costante nel ritenere che “Nell’ambito del processo amministrativo, la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà è inutilizzabile; in quanto, sostanziandosi in un mezzo surrettizio per introdurre la prova testimoniale, non possiede alcun valore probatorio e può costituire solo un mero indizio che, in mancanza di altri elementi gravi, precisi e concordanti, non è idoneo a scalfire l’attività istruttoria dell’amministrazione. D’altro canto, «l’attitudine certificativa e probatoria della dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà e delle autocertificazioni o auto dichiarazioni è limitata a specifici status o situazioni rilevanti in determinate attività o procedure amministrative e non vale a superare quanto attestato dall’amministrazione, sino a querela di falso, dall’esame obiettivo delle risultanze documentali” (Consiglio di Stato sez. IV, 25/05/2018, n.3143; cfr. anche Consiglio di Stato sez. VI, 07/12/2022, n.10719 secondo cui “La prova in ordine alla data di ultimazione dei lavori deve essere rigorosa e deve fondarsi su documentazione certa e univoca e comunque su elementi oggettivi, non avendo alcuna rilevanza eventuali dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà o mere dichiarazioni rese da terzi, in quanto non suscettibili di essere verificate”).

Quanto alla perizia depositata in atti, il Collegio osserva che tale documento si basa sull’esame del verbale di sopralluogo del 12.09.1994, e si limita ad affermare che lo stato dei luoghi ivi descritto rientra nella nozione di “immobile completo al rustico” di cui alla l. 724/94.

Sussistono, invece, molteplici elementi di segno contrario addotti dall’amministrazione i quali sono indicativi del fatto che le opere non erano complete alla data del 31.12.1993.

Alla luce delle suesposte considerazioni, il Consiglio ritiene che parte appellante non abbia fornito elementi di prova sufficienti a dimostrare che l’immobile era già completo al rustico alla data del 31.12.1993.

La mancanza del requisito del completamento delle opere entro il 31.12.1993 comporta, altresì, un ostacolo alla formazione del silenzio assenso sulla domanda di condono. Costituisce infatti ius receptum il principio secondo cui il silenzio-assenso in materia di condono degli abusi edilizi non si perfeziona per il solo fatto dell’inutile decorso del termine perentorio a far data dalla presentazione della domanda di sanatoria, essendo necessario che sussistano tutti i presupposti sostanziali, soggettivi e oggettivi, ai quali è subordinato il rilascio del condono. Nello specifico, la formazione del silenzio-assenso sulla domanda di condono presuppone che la domanda sia stata corredata dalla prescritta documentazione, non sia infedele, sia stata interamente pagata l’oblazione e l’opera sia stata ultimata entro il termine previsto dalla legge e non sia in contrasto con i vincoli di inedificabilità di cui all’art. 33, l. 28 febbraio 1985, n. 47 (da ultimo, cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 20/06/2022, n.5053). Per quanto più rileva nel caso di specie, la giurisprudenza del Consiglio ha avuto modo di chiarire che “L’accoglimento della domanda di condono edilizio per silentium, può aver luogo solo ove la domanda a tal fine presentata dal privato possieda i presupposti sostanziali per essere accolta, tra i quali rientra anche la dimostrazione del requisito relativo al tempo di ultimazione dei lavori” (cfr. ex multis Consiglio di Stato sez. II, 19/11/2020, n.7198).

Per le ragioni sopra esposte l’appello è stato respinto.