L’effetto del Covid-19 sui titoli abilitativi: il via alle proroghe di Francesca Pedace

Introduzione 

L’epidemia generata dal COVID-19 ha innegabilmente dato prova dell’inadeguatezza di talune dinamiche interne agli attuali apparati statali. Conseguenza più evidente di tale debolezza è stato il blocco generalizzato di qualsivoglia attività cui gli Stati hanno generalmente fatto fronte attraverso la corresponsione di una serie di aiuti diretti a cittadini e imprese. 

Almeno per ciò che attiene il settore edilizio, a seguito della forzata sospensione dell’attività lavorativa nei cantieri, il Governo ha provveduto ad adottare misure straordinarie volte a fronteggiare la situazione di emergenza sanitaria causata dal COVID-19 con il cosiddetto D.L. “Cura Italia” del 17 marzo 2020 n. 18 – poi convertito con successiva L. 24 aprile 2020 n. 27.1 Quest’ultimo, così convertito, ha previsto – fra le altre misure volte a garantire la ripresa del Paese – una sospensione dei termini di decadenza dei titoli abilitativi in atto al momento della dichiarata emergenza. 

1 Legge recante «Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19. Proroga dei termini per l’adozione di decreti legislativi». 

2 D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380. 

Tale statuizione rientra in un più ampio spettro di misure volte a salvaguardare, in generale, l’integrità dei rapporti fra cittadini e Pubblica Amministrazione. In proposito, si pensi a come il Decreto, all’art. 103, abbia stabilito la sospensione dei termini relativi allo svolgimento di procedimenti amministrativi pendenti o successivi alla data del 23 febbraio 2020 imponendo di non conteggiare a tal fine il periodo compreso tra la medesima data e quella del 15 aprile 2020. 

Riferendoci al caso specifico, il medesimo articolo ha imposto poi, al comma seguente, che anche «tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, in scadenza tra il 31 gennaio e il 31 luglio 2020, potranno conservare la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza». 

Ciò ha comportato, pertanto, una deroga al comune regime normativo contenuto nel Testo Unico dell’Edilizia (TUE).2 

Permesso di costruire 

Circa il permesso di costruire, preliminarmente occorre dire che questo è disciplinato dall’art. 10 del D.P.R. 380/2001 e che la sua efficacia temporale è di tre anni dall’avvio dei lavori, attività che a sua volta deve compiersi entro un anno dal rilascio del permesso. Decorso il primo termine il permesso decade di diritto per la parte di immobile non eseguita salvo che, anteriormente alla scadenza, ne venga richiesta una proroga. 

La proroga in questione può essere concessa dalla competente P.A. allorquando sussistono determinate cause previste dalla legge e soltanto con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti, estranei alla volontà del titolare del permesso. I presupposti oggettivi per la concessione della proroga 

sono stati successivamente novellati alla luce dell’art. 17 co. 1 lett. f) n. 1), del D.L. 12 settembre 2014 n. 133, convertito, con modificazioni, nella L. 11 novembre 2014, n. 164. 

Alla luce di tale riforma legislativa, l’art. 15 co. 2 del TUE ha ulteriormente previsto che “la proroga può essere accordata anche in considerazione della mole dell’opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecniche – ricostruttive, o di difficoltà tecnico – esecutive emerse successivamente all’inizio dei lavori, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari”.3 

3 M. PORCU, Il regime straordinario della proroga dei titoli edilizi del decreto Cura Italia, Quotidianogiuridico.it, 15/05/2020 

Segue il comma 3 dell’articolo il quale dispone che la parte di opera non ultimata debba essere subordinata al rilascio di un nuovo permesso di costruire salvo il caso che queste porzioni di immobile da ultimare siano realizzabili con la SCIA di cui all’art. 22 TUE. 

L’effetto decadenziale si riconnette quindi – in condizioni normali – al mero dato fattuale del mancato completamento dell’opera entro il termine fissato dalla legge (Cons. Stato, sez. IV, 11 aprile 2014, n. 1747) ma riguarda il singolo richiedente che deve essere pertanto “ri-autorizzato” ad edificare. 

Nel caso della proroga prevista dal Cura Italia, invece, il mancato compimento dei lavori è dovuto ad un fatto imprevedibile o comunque non controllabile o arginabile dal solo costruttore o dal richiedente il permesso. Ecco perché il Legislatore ha previsto una proroga “generalizzata” dei termini su tutto il territorio nazionale impedendo che il periodo decorrente dal 23 febbraio 2020 al 31 luglio 2020 – data attualmente prevista per la dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza – possa essere conteggiato ai fini della decadenza di tutti i permessi attualmente in vigore. 

SCIA e altri provvedimenti autorizzativi 

Quanto stabilito sopra per i titoli abilitativi è oggi esteso anche alle segnalazioni. 

Lo riferisce l’art. 103 del Cura Italia secondo il quale «tutti i certificati (…) in scadenza tra il 31 gennaio e il 31 luglio 2020, potranno conservare la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza. / La disposizione di cui al periodo precedente si applica anche per le segnalazioni certificate di inizio attività (SCIA), le segnalazioni certificate di agibilità nonché per le autorizzazioni paesaggistiche e le autorizzazioni ambientali comunque denominate» (Art. 103 co. 2 e 2 bis). 

Trattasi di un’estensione apportata in sede di conversione giacché la versione originaria del Decreto non prevedeva proroga alcuna sui termini di cui alle segnalazioni sopracitate. Il che è una novità nel settore se si pensa al fatto che, prima d’ora, soltanto il D.L n. 69/2013, convertito in Legge n. 98/2013, aveva disciplinato, rispettivamente all’art. 30 co. 3, 3 bis e 4, una proroga generalizzata anche per le allora denunce di inizio attività (DIA), le segnalazioni certificate di inizio attività (SCIA), le autorizzazioni paesaggistiche e gli accordi di lottizzazione. 

Pur non ponendo le medesime in contrasto coi titoli abilitativi preesistenti e facendo salve le diverse discipline regionali, il Decreto del Fare poneva infatti la DIA e la SCIA in proroga per un periodo di 2 anni e con una procedura semplificata rispetto a quella prevista per i titoli abilitativi. 

In questo caso, diversamente da quanto previsto in via ordinaria per il PDC, la decisione in ordine alla concessione della proroga non risultava rimessa ad una decisione discrezionale della P.A. interessata circa la sussistenza dei presupposti previsti espressamente dalla legge. Parimenti, 

l’interessato non avrebbe dovuto presentare nessuna richiesta di proroga né specificare alcuna motivazione o attendere un provvedimento di concessione. 

Unici limiti erano che i termini di decadenza non fossero già decorsi al momento della comunicazione dell’interessato e che i titoli abilitativi cui esse si riferivano non fossero risultati in contrasto, al momento della comunicazione dell’interessato, coi nuovi strumenti urbanistici così approvati.4 

4 M. PORCU, ibidem. 

Sotto questo aspetto si può ritenere, insomma, che non vi siano sostanziali differenze fra la proroga prevista da Decreto del Fare e fra quella prevista dal Cura Italia circa la SCIA e le altre autorizzazioni se non quelle legate al mero fattore temporale. 

 

 

Pillola

L’effetto del Covid-19 sui titoli abilitativi: il via alle proroghe.

Misure intervento straordinario – Pedace