L’amministrazione deve limitarsi a valutare se il titolo di proprietà abbia o meno le caratteristiche giuridico-formali per provare la disponibilità dell’immobile in capo all’istante, di Paolo Urbani

Con sentenza 14 settembre 2023, n. 8330, il Consiglio di Stato, sez. IV, ha ribadito che nell’ambito del procedimento per il rilascio di un titolo abilitativo all’edificazione, la pubblica amministrazione non è tenuta a svolgere una preliminare indagine istruttoria che si estenda fino alla ricerca d’ufficio di eventuali elementi limitativi, preclusivi o estintivi del titolo di disponibilità allegato dal richiedente. Peraltro, se è vero che non sussiste l’obbligo per la pubblica amministrazione di compiere complesse indagini o complesse ricognizioni giuridico-documentali, è anche vero che essa ha il dovere di valutare gli elementi istruttori di natura documentale, che siano stati acquisiti, anche in base all’intervento di terzi, nel procedimento finalizzato al rilascio del permesso di costruire. In tali casi l’attività dell’amministrazione rimane, comunque, un’attività meramente istruttoria, e non può avere altro scopo che quello di appurare la sussistenza della qualità vantata in capo al richiedente il titolo abilitativo.

La società assume di essere proprietaria di alcuni fondi ricompresi nella zona BC5 (c.d. Pineta).

La società ha chiesto al Comune il rilascio del titolo abilitativo edilizio e dell’autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di 5 ville sui fondi di sua proprietà.

Con ricorso dinanzi al TAR, la società lamentava l’illegittimità della determinazione comunale con la quale era stata disposta l’archiviazione della procedura edilizia, in conseguenza del mancato riscontro della società istante alle richieste istruttorie inviatile.

Il TAR ha accolto il motivo con il quale è stata dedotta l’illegittimità della richiesta di produrre i titoli legittimanti l’istanza del titolo abilitativo.

Conseguentemente, il giudice di primo grado ha annullato gli atti impugnati.

Il Comune ha proposto appello.

La questione principale all’esame del Collegio attiene, in estrema sintesi, al potere-dovere dell’Amministrazione di valutare la documentazione prodotta, in sede di richiesta di rilascio di un titolo edilizio, al fine di dimostrare la legittimazione dell’istante a disporre delle aree relative.

Il Comune assume l’erroneità e l’illogicità del capo della sentenza impugnata, che ha ritenuto illegittima la richiesta del Comune di produrre ulteriori chiarimenti in ordine ai titoli legittimanti la richiesta di rilascio del permesso di costruire, sul duplice rilievo per cui gli stessi fossero già in possesso della p.a. e che sarebbe stato onere della parte pubblica chiarire quali fossero i documenti ritenuti necessari per dar seguito al procedimento.

Ad avviso del Consiglio, il motivo è fondato.

Il Collegio non ignora il consolidato indirizzo interpretativo del Consiglio di Stato (ex multis, n. 968/2011; n. 675/2010; 368/2004) che identifica i limiti istruttori, nell’ambito del procedimento per il rilascio di un titolo abilitativo all’edificazione, in base al principio per cui la pubblica amministrazione non è tenuta a svolgere una preliminare indagine istruttoria che si estenda fino alla ricerca d’ufficio di eventuali elementi limitativi, preclusivi o estintivi del titolo di disponibilità allegato dal richiedente.

Tale indirizzo interpretativo, tuttavia, non può trovare applicazione al caso di che trattasi.

Nel caso di specie, infatti, il dubbio, in ordine alla legittimazione della società a disporre delle aree su cui realizzare il progetto edilizio, discendeva da esposti presentati da terzi, formalmente acquisiti al procedimento finalizzato al rilascio del titolo edilizio.

In relazione a questa diversa fattispecie, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito che, se è vero che non sussiste l’obbligo per la pubblica amministrazione di compiere complesse indagini o complesse ricognizioni giuridico-documentali, è anche vero che essa ha il dovere di valutare gli elementi istruttori di natura documentale, che siano stati acquisiti, anche in base all’intervento di terzi, nel procedimento finalizzato al rilascio del permesso di costruire (Consiglio di Stato n. 368 del 2004).

In tali casi l’attività dell’amministrazione rimane, comunque, un’attività meramente istruttoria, e non può avere altro scopo che quello di appurare la sussistenza della qualità vantata in capo al richiedente il titolo abilitativo. La verifica dell’amministrazione, pertanto, non può mai tradursi in una funzione arbitrale o paragiurisdizionale, nel senso di assumere, pur se ai soli fini del procedimento di emanazione del titolo abilitativo, la valenza di una decisione sulla titolarità o meno del diritto o delle qualità vantate, nel caso di contestazione da parte di terzi intervenuti nel procedimento.

Quest’ultimo assunto trova, del resto, riscontro nell’art.11, co. 2, T.U. in materia edilizia, laddove si stabilisce che il permesso di costruire non incide sulla titolarità della proprietà o di altri diritti reali.

La controversia in ordine alla titolarità del diritto, infatti, può e deve essere decisa sempre e solo dall’Autorità giudiziaria, e l’amministrazione, il cui provvedimento è, come visto, emesso con salvezza dei diritti dei terzi, non può mai andare oltre la verifica dell’idoneità giuridico-formale del documento prodotto ad attestare la titolarità del diritto di proprietà.

Ne deriva che l’amministrazione deve limitarsi a valutare se il titolo di proprietà abbia o meno le caratteristiche giuridico-formali per provare la disponibilità dell’immobile in capo all’istante, dovendo rilasciare il permesso anche quando, tra più interpretazioni possibili, sia compresa quella favorevole al e al richiedente.

In linea con le precedenti osservazioni, la migliore dottrina ha osservato che la verifica dell’idoneità del titolo esibito per dimostrare la legittimazione a presentare la richiesta di permesso di costruire può riguardare non tanto la sussistenza della titolarità del diritto, ma i limiti della stessa. Questa indagine può aver luogo nell’ambito dell’attività istruttoria per l’emanazione del titolo abilitativo, quando vi sia dubbio o contestazione sull’idoneità del diritto vantato a legittimare la domanda avanzata.

Nel caso di che trattasi, sulla scorta delle richieste comunali di approfondimento istruttorio, formalmente acquisiti al procedimento amministrativo, appare doverosa, e conforme ai riportati principi giurisprudenziali, la decisione del Comune di richiedere un supplemento istruttorio. Quanto all’asserita violazione dell’art. 20 comma 5, del T.U. in materia edilizia, valorizzata dalla sentenza impugnata sotto i profili dell’assenza di motivazione e del superamento del dettato legislativo che consente una sola richiesta di integrazione, va rilevato in senso contrario che, conformemente al dettato legislativo, il Comune ha motivato, nei sensi suindicati, le ragioni delle evidenziate richieste di integrazione documentale, le quali, pur essendosi formalmente tradotte in due successive richieste, a dispetto di quanto rilevato in sentenza, costituiscono un’unica sostanziale richiesta di integrazione, rappresentando la seconda di esse una mera ripetizione della prima, rimasta inevasa.

Alla luce delle ragioni che precedono l’appello è stato accolto, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, è stato rigettato il ricorso di primo grado.