LA RISTRUTTURAZIONE EDILIZIA NELLA DISCIPLINA EDILIZIA VIGENTE di Paolo Urbani

di 18 Novembre 2019 Rivista, Senza categoria

LA RISTRUTTURAZIONE EDILIZIA NELLA DISCIPLINA EDILIZIA VIGENTE

  1. La ristrutturazione edilizia si inquadra preliminarmente in una vicenda legata ormai alla città costruita ovvero ad aree urbane ampiamente consolidate che tuttavia necessitano di un ripensamento profondo dal punto di vista costruttivo sotto il profilo della loro modernizzazione e della garanzia dell’esistenza degli impianti tecnologici ed energetici.

 

Lo slogan è quello della rigenerazione o della riqualificazione o meglio come direbbe Renzo Piano della ricostruzione del costruito.

 

Se si inquadra la problematica sotto questo profilo sembra più semplice motivare le ragioni per le quali in anni recenti si è proceduto più volte alla modifica della disciplina edilizia e dei connessi provvedimenti abilitativi legati alla tipologia degli interventi da realizzare.

 

“La Corsa” del legislatore se così si può chiamare alla modifica di tale disciplina si lega a due elementi fondamentali:

 

  1. L’approvazione nel 1977 della legge 10 sulla disciplina dei suoli con l’obiettivo della “cattura di valore” della rendita edilizia fondiaria a favore della città pubblica attraverso l’onerosità delle trasformazioni.
  2. Il mutamento nel tempo del rapporto tra autorità e libertà di particolare evidenza nell’ambito della pianificazione urbanistica ed edilizia, sollecitata in qualche modo dalle direttive comunitarie, segnatamente la Bolkenstein.

 

Quanto al primo punto l’art. 1 della legge 10 affermava che ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa ad oneri ad essa connessi e l’esecuzione delle opere è subordinata a concessione da parte del sindaco, ai sensi della presente legge , norma in aperto contrasto con l’art. 31 della legge urbanistica del ’42 che prevedeva solamente che chiunque intenda nell’ambito del territorio comunale eseguire nuove costruzioni, ampliare, modificare o demolire quelle esistenti, ovvero procedere all’esecuzione di opere di urbanizzazione del terreno deve chiedere apposita licenza al sindaco.

 

 La draconiana previsione normativa della legge 10 – che ampliava a dismisura lo spettro di qualunque attività di trasformazione privata del territorio soggetta a provvedimento abilitativo oneroso – la concessione – ha aperto la strada alla necessità immediata di individuare una serie di interventi sul costruito che in qualche modo sfuggissero ad una disciplina così penetrante.

Forse per la prima volta il legislatore è intervenuto a “normare” le regole dell’arte intervenendo, attraverso le norme, a definire sotto il profilo giuridico una variegata tipologia di interventi che mal sopportano una definizione rigorosamente giuridica, spesso risultandone mortificate.

E’ noto che vengono così definiti concetti di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro e risanamento conservativo e la ristrutturazione edilizia nonché quella più profonda definita ristrutturazione urbanistica.

 

Alla ricerca della “fuga” dal provvedimento oneroso tali interventi già nella legge 10 rientrano nella cosiddetta “concessione gratuita”, alcuni di questi transitando nell’82 con la legge Nicolazzi, nel nuovo istituto dell’autorizzazione gratuita sottoposta a silenzio-assenso, per poi transitare,come vedremo, dapprima nella DIA e poi nella SCIA evitando il più possibile di ricadere all’interno del provvedimento abilitativo espresso oneroso: il Permesso di Costruire.

 

  1. Fatte queste premesse, il concetto di ristrutturazione edilizia è già previsto nell’art. 31 delle 457 del ’78 per poi transitare nel DPR 380 del 2001 – la cui entrata in vigore – come noto prorogata al 2003 – sia all’art. 3 co. 1 lett. d), sia all’art. 10 dello stesso testo unico introducendo così una ristrutturazione “leggera” ed una “pesante”.[1]

 

Il mutare nel tempo delle definizioni e delle diverse tipologie degli atti autorizzatori si collega strettamente al secondo elemento fondamentale richiamato che è quello della continua tensione tra autorità e libertà nell’ambito della disciplina delle trasformazioni del territorio. E’ evidente, infatti, che l’introduzione della DIA ( oggi SCIA) considerata dalla giurisprudenza atto privato sottoposto alla postergazione del controllo amministrativo da un lato e il permesso di costruire oneroso dall’altro, costituiscono un evidente spartiacque che tende lentamente a modificare il rapporto autorità – libertà verso quello della  proprietà–libertà con esiti – a giudizio di chi scrive – spesso in contrasto con le finalità del governo del territorio.

 

Alla base della differenziazione delle caratteristiche tecniche della ristrutturazione edilizia sottoposta a SCIA o a Permesso di Costruire stanno certamente due elementi:

 

  1. Il primo certamente legato all’inefficienza della Pubblica Amministrazione nel rilasciare i titoli abilitativi espressi, con tempi non soggetti a contingentamento, e quindi la fuga dal provvedimento espresso;
  2. La seconda l’eliminazione o la riduzione, a seconda della legislazione regionale, dell’onerosità delle trasformazioni poiché – come noto – la SCIA di norma è gratuita.

 

 

 

  1. A ben guardare se entriamo nel merito delle definizioni nell’art. 3 co. 1 lett. d) e dell’art. 10 co. 1, tre sono le questioni che tendono a differenziare gli interventi di ristrutturazione edilizia “leggera o pesante” e che possono determinare una differenziazione tra i due atti autorizzatori:
  • Il limite relativi alla:
  • volumetria
  • i prospetti
  • la sagoma

 

Mentre per quanto riguarda il volume se l’intervento di ristrutturazione edilizia comporta l’aumento di volume si ricade di norma nel permesso di costruire (anche se più volte la giurisprudenza è intervenuta sul concetto di volumetria), per quanto riguarda la tematica dei prospetti – che il legislatore non si è peritato di definire – ciò ha costretto più volte il giudice amministrativo a darne una definizione come nel caso del TAR Puglia che ha affermato che “la modifica dei prospetti attiene alla facciata dell’edificio sicché non va confusa o compresa nel conetto di sagoma che indica la forma della costruzione complessivamente intesa, ovvero il contorno che assume l‘edificio. Ne consegue che la previsione di balconi in luogo di finestre, essendo relativa al prospetto non riguarda il concetto di sagoma”.

 

Venendo quindi all’intervento di ristrutturazione edilizia soggetta a SCIA, mantenendosi ferma la volumetria già esistente, è ammesso il mutamento di destinazione d’uso, l’aumento delle unità immobiliari, non la modifica della sagoma e dei prospetti.

L’art. 10, invece, oltre all’aumento di volumetria ammette anche i prospetti e la modifica della sagoma.

(VEDI TABELLA)

  1. A complicare il quadro, tuttavia, l’art. 10 co. 2 afferma che le Regioni stabiliscono con legge quali mutamenti connessi o non connessi a trasformazioni fisiche dell’uso di immobili o di loro parti, sono subordinate a permesso di costruire o a segnalazione certificata di inizio attività.

 

La norma si inserisce nell’ambito della disciplina concorrente in materia di governo del territorio che prevede appunto che le regioni possano legificare, nell’ambito dei principi fondamentali della materia o di quelli desumibili dalla legislazione vigente. Ebbene, in moltissimi casi le Regioni – interpretando questo favor dell’ordinamento di cui al comma 2 – sono intervenute a stravolgere, in molti casi, sia le definizioni sia l’attribuzione o meno di tali interventi tramite SCIA o Permesso di Costruire.

La pretesa di poter modificare la disciplina si è mossa spesso sul presupposto che le definizioni degli interventi contenute nell’art. 3 tra cui la ristrutturazione edilizia, costituissero norme di dettaglio(vedi il caso della Lombardia)[2] e in quanto tali modificabili a proprio piacimento da parte del legislatore regionale.

Ciò ha prodotto un contenzioso giurisdizionale che è sfociato in numerose sentenze della Corte Costituzionale lì dove questa ha ritenuto che principio fondamentale sia quello ricavabile da una legge che fissa criteri e obiettivi o che questi siano legati a norme espressive di scelte politico legislative fondamentali o, quantomeno, di criteri o modalità generali tali da costituire un saldo punto di riferimento in grado di orientare l’esercizio del potere legislativo regionale, o ancora costituiscano disposizioni che stabiliscono requisiti minimi rispondenti ad un interesse nazionale. Rappresentano un nucleo essenziale del contenuto normativo e dell’essere una scelta politico-legislativa fondamentale, o che sia principio fondamentale la norma che risponde a quelle esigenze unitarie alla cui tutela sono preordinate le competenze legislative dello Stato. Su questo aspetto del limite dei principi fondamentali si è espressa da ultimo anche la Corte di Cass. penale 31-10-2019, n. 44523.

 

  1. E’ doveroso infine richiamare il tema della tutela del terzo controinteressato nel caso della Scia che, qualificandosi come atto del privato e non provvedimento amministrativo, ne ha ridotto considerevolmente le possibilità .

Infatti mentre l’Adunanza Plenaria del CdS  del 2011 aveva ritenuto che la Scia, decorsi 30 giorni dalla comunicazione, assume le connotazioni di un provvedimento di diniego all’esercizio del potere di controllo della PA e come tale direttamente impugnabile avanti al G.A. da parte del contro interessato, il comma 6 ter dell’art.19 della l.241/1990 introdotto anch’esso nel 2011 ha delineato l’inerzia della PA non come silenzio significativo ma come silenzio inadempimento successivo. Ciò significa che il terzo è sprovvisto di tutela diretta non potendo impugnare direttamente la SCIA ma costretto a passare – attraverso la sollecitazione nei confronti della PA – ad esercitare il proprio potere di controllo ed eventualmente ad impugnare il silenzio di quest’ultima.

E’ appena il caso di rlevare che in altri paesi come la Francia la Declaration Prealable  è configura come vero e proprio provvedimento amministrativo, mentre in Inghilterra la questione della tutela del terzo non è nemmeno sorta. Anzi è prevista una particolare disciplina che per determinati interventi edilizi, prevede una particolare disciplina che permette all’imprenditore ed ai terzi controinteressatidi aprire in via preventiva un confronto relativo alle attività da porre in essere.

In Spagna e Portogallo al contrario si susseguono intensi dibattiti e dispute giurisprudenziali come nel nostro paese, il che non mi pare giovi – ne è testimonianza questo convegno – a favorire uno sviluppo equilibrato del mercato e della società civile.

 

 

 

Specie di intervento Caratteristiche Titolo abilitativo
RISTRUTTURAZIONE EDILIZIA C.D. “PESANTE” (art. 10, co. 1, lett. c), TUED) Interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente eche comportino modifiche:

a) della volumetriacomplessiva degli edifici; o

b) dei prospetti; o

c) della destinazione d’usodegli immobili compresi nelle zone omogenee A; o

c1) della destinazione d’usodegli immobili non compresi in zone omogenee A, qualora il mutamento di destinazione d’uso avvenga tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico (arg. ex. art. 32, co. 1, lett. a) e art. 23-ter, co. 1 TUED); o

d) della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42.

Permesso di costruire (art. 10, co. 1, lett. c) TUED, o S.C.I.A. “alternativa” ex art. 23, co. 1, lett. a), TUED)
RISTRUTTURAZIONE EDILIZIA C.D. “LEGGERA” (art. 3, co. 1, lett. d), TUED) Interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente eche rispettino:

a) la volumetria dell’edificio originario;

b) i prospetti dell’edificio originario;

c) la sagoma, relativamente ad interventi di demolizione e ricostruzione e di ripristino di edifici crollati o demoliti di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42;

d) la destinazione d’uso; limitatamente agli immobili noncompresi nelle zone A, con possibilità di mutamento solo all’interno della medesima categoria omogenea funzionale di riferimento ex. art. 23-ter TUED.

 

S.C.I.A. (art. 22 TUED)

 

 

[1] P.Urbani, La ristrutturazione “leggera” nel Decreto del fare. In Urbanistica e appalti 2014 n. 6, 1-5.

[2] Rinvio a P.Urbani, Governo del territorio e disciplina concorrente: il caso dell’edilizia. Commento alla sent.Corte Cost. 309/2011, In Giurisprudenza Italiana 2012, 1159–1163.