Con la sentenza n. 221 del 27 ottobre 2022, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 81 della L.R. Lazio 14/2021[1].
L’impugnato art. 81 dispone la modifica della perimetrazione del parco regionale dell’Appia Antica, riducendone i confini.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la norma regionale sarebbe in palese contrasto con gli artt. 22, c. 1, lett. a e c, e 23 della L. 394/1991 (Legge quadro sulle aree protette), in quanto non sarebbe stato rispettato quanto ivi previsto con riferimento alla partecipazione degli enti locali nella variazione dei confini del parco.
Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta, poi, la violazione dell’art. 6 del d.lgs. 152/2006, che impone la VAS per quei piani che possono avere «impatti significativi sull’ambiente» e sul patrimonio culturale.
A parere del ricorrente la VAS deve essere prevista per tutte le decisioni che determinano effetti sulle modalità di uso di una determinata area, provocandone un sostanziale cambiamento.
Nel caso di specie, tra l’altro, la riperimetrazione interessa “piccole aree a livello locale” e si traduce in una modifica minore al piano previgente, sicché dovrebbe essere l’autorità competente a valutare se la riperimetrazione possa produrre impatti significativi sull’ambiente, derivandone l’assoggettamento a verifica di assoggettabilità a VAS o, in assenza dei presupposti, l’esonero da tale verifica.
Al contempo, e in maniera conseguenziale, la disposizione censurata violerebbe altresì l’art. 6, § 3, della direttiva 92/43/CEE (relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche), come recepito dall’art. 6 del d.P.R. 120/2003, il quale imporrebbe la sottoposizione di piani e programmi alla valutazione di incidenza ambientale (VINCA).
A tale riguardo, il Presidente del Consiglio dei ministri richiama la sentenza 38/2015 della Corte, la quale ha affermato che la disciplina in tema di VINCA è espressione della competenza legislativa esclusiva in materia di «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema» e condiziona, pertanto, la legislazione regionale.
D’altra parte – continua il ricorrente – la L.R. Lazio 29/1997 (Norme in materia di aree naturali protette regionali), non prevede che la modifica della perimetrazione di un parco naturale regionale possa effettuarsi con legge, prevedendo al contrario che il relativo piano, che include la perimetrazione definitiva dell’area naturale protetta, sia aggiornato almeno ogni 10 anni, secondo un procedimento – espressamente richiamato – che coinvolge l’ente di gestione, la Giunta regionale, gli enti locali interessati e il Consiglio regionale (art. 26, c. 5 bis).
Risulterebbe chiaro, pertanto, che la riperimetrazione avrebbe dovuto seguire l’iter previsto dalla l. 394/1991 per l’istituzione di un parco, o quello previsto dalla L.R. Lazio 29/1997 per l’aggiornamento del piano del parco, come la Corte avrebbe riconosciuto nella sentenza 134/2020.
Il ricorrente prende atto della circostanza per cui la modifica del perimetro del parco è stata preceduta dalle prescritte procedure di consultazione e partecipazione pubblica di cui all’art. 22, c. 1, lett. a, della l. 394/1991, nondimeno, la lettera della norma stessa non rende chiaro siffatto aspetto istruttorio.
Richiamando la sentenza 276/2020 della Corte – la quale avrebbe affermato che in caso di riduzione del parco la legge deve dettare misure di salvaguardia che possano essere successivamente tradotte nel piano del parco, pena la sua illegittimità – il ricorrente afferma che la riperimetrazione di un parco per sottrazione di una determinata area può avvenire soltanto attraverso l’approvazione di un aggiornamento al piano del parco.
Il Presidente del Consiglio dei ministri conclude, pertanto, per la illegittimità costituzionale dell’impugnato art. 81 per violazione dell’art. 117, c. 2, lett. s, Cost., in quanto contrastante con gli standard di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema posti dal legislatore statale.
La Regione Lazio, costituitasi in giudizio, reputa non fondate le censure.
Premesso che, a parere della difesa della resistente, la Corte con la sentenza 276/2020 avrebbe già riconosciuto la piena legittimità della modalità di modifica del perimetro del Parco con legge e della procedura seguita, si afferma, innanzitutto, che con la norma impugnata si è sostanzialmente posto fine ad un errore di graficizzazione, in quanto si è esclusa dalla perimetrazione del parco un’area di esigue dimensioni, relativa ad un contesto territoriale ormai completamente urbanizzato, coincidente con un lotto edificato, il quale è stato ricompreso all’interno del perimetro per mero errore in quanto, nella fase di ampliamento dell’area protetta, ci si è avvalsi di una base cartografica non aggiornata.
In merito alla procedura adottata, la difesa regionale afferma di avere più volte sostenuto che la modifica del perimetro dei parchi regionali può avvenire – come avrebbe confermato anche la sentenza 276/2020 – con legge regionale, purché si rispetti quanto previsto dall’art. 22 della l. 394/1991.
Se, dunque, l’ampliamento o anche la rettifica-riduzione del perimetro di un parco regionale può avvenire con legge, non può aversi allora la violazione dell’art. 6 del d.lgs. 152/2006, nonché delle direttive 2001/42/CE e 92/43/CE e dell’art. 6 del d.P.R. 120/2003, poiché è solo il piano regionale delle aree protette di cui all’art. 7 della L.R. Lazio 29/1997 che dovrebbe essere sottoposto a VAS, VIA e VINCA.
D’altra parte, osserva la Regione Lazio, la VAS ha lo scopo di rendere compatibile l’attività antropica con le condizioni di sviluppo sostenibile e integrare le scelte di pianificazione discrezionali, tipiche dei piani e dei programmi, mentre nel caso di specie non si è trattato di una attività pianificatoria, in grado di dispiegare i propri effetti sul bene ambiente, mancando l’interazione tra tale attività e le componenti ambientali.
A tale proposito, la resistente ha richiamato un passo della sentenza 276/2020, dove si afferma che «l’art. 12, comma 4, della legge n. 394 del 1991 … prevede la VAS per il piano del parco».
Per quel che riguarda la mancata partecipazione degli enti locali alla procedura di variazione del perimetro, la Regione osserva che la riduzione è stata ritenuta opportuna dall’Ente gestore dell’area naturale protetta, che nulla ha avuto da riscontrare in merito, così come non risulta vi siano stati altri enti contrari; del resto, il loro coinvolgimento sarebbe stato ultroneo, a fronte di un mero ripristino di una corretta graficizzazione e correzione di un errore materiale.
Ad avviso della Corte, il ricorso è fondato. La Corte ha già riconosciuto che “la modifica del perimetro dei parchi regionali può avvenire sia con legge regionale, nel rispetto del procedimento regolato dall’art. 22 della legge [n. 394 del 1991], sia in sede di adozione o modifica del piano del parco (sentenza n. 276 del 2020). L’ipotesi della modifica della perimetrazione dell’area protetta regionale non è, infatti, espressamente prevista dalla legge quadro, che ha dettato soltanto il procedimento da seguire per la sua istituzione. Nel silenzio del legislatore statale, deve ritenersi che riacquisti il suo spazio l’autonomia regionale, purché siano ovviamente rispettati i princìpi stabiliti dalla legge quadro del 1991. Ne consegue che per quel che riguarda la perimetrazione definitiva, la quale segue quella provvisoria fatta al momento dell’istituzione dell’area protetta – è “implicito nel sistema legislativo statale che [essa] possa essere affidata dalla legge regionale ad una fase procedimentale successiva, ed in particolare al piano del parco” (sentenza n. 134 del 2020). Di converso, per quel che riguarda la riperimetrazione – la quale presuppone un’area protetta già esistente a tutti gli effetti (e, dunque, non solo provvisoriamente ma anche definitivamente delimitata) – essa può essere affidata tanto a modifiche del piano per il parco, quanto alla legge regionale, nel quale ultimo caso deve “osservare il medesimo procedimento seguito dal legislatore ai fini della perimetrazione provvisoria dei confini, ai sensi dell’art. 22 della legge quadro, compresa la interlocuzione con le autonomie locali” (ancora sentenza n. 134 del 2020)” (sentenza 115/2022).
Ne discende che è destituita di fondamento l’affermazione della difesa dello Stato secondo cui la riperimetrazione per sottrazione di una determinata area può avvenire soltanto attraverso l’approvazione di un aggiornamento al piano del parco, potendo invece la Regione decidere di procedervi mediante l’approvazione d’una legge regionale.
In tal caso, tuttavia, l’art. 22, c. 1, lett. a, della l. 394/1991 impone che sia garantita la partecipazione delle Province, delle Comunità montane e dei Comuni al procedimento di riperimetrazione, la quale «si presenta del tutto assimilabile alla istituzione di una nuova area protetta» (sentenza 115/2022): e detta partecipazione si realizza, per espressa disposizione della richiamata normativa statale, attraverso conferenze per la redazione del documento di indirizzo indicato dal medesimo art. 22.
Nell’adottare, con la disposizione oggetto di impugnazione, la riperimetrazione del parco regionale dell’Appia Antica, non risulta che la Regione Lazio abbia rispettato quanto dettato dalla richiamata normativa statale.
L’art. 81 della L.R. 14/2021, infatti, è frutto di un emendamento presentato direttamente in Consiglio regionale nella seduta n. 97.7 del 4 agosto 2021: dal relativo resoconto non è dato trarre alcuna indicazione non solo dell’adozione del documento di indirizzo, così come previsto dalla norma evocata a integrazione del parametro costituzionale, ma neppure della partecipazione degli enti locali interessati al procedimento di riperimetrazione.
La disposizione regionale impugnata, dunque, deve dichiararsi costituzionalmente illegittima per violazione dell’art. 117, c. 2, lett. s, Cost., in quanto “il mancato coinvolgimento degli enti locali, attraverso la formazione del documento indicato dall’art. 22 della legge quadro, costituisce un vizio della fase procedimentale” (sentenza 134/2020) che determina l’illegittimità costituzionale della relativa legge.
[1] L’art. 81 della L.R. Lazio 14/2021 recava “La perimetrazione del Parco regionale dell’Appia Antica, istituito con la legge regionale 10 novembre 1988, n. 66 (Istituzione del Parco regionale dell’Appia Antica) e successive modifiche, come modificata dalla deliberazione del Consiglio regionale 18 luglio 2018, n. 9 (Piano del Parco regionale dell’Appia Antica – Roma di cui all’art. 26 della legge regionale 6 ottobre 1997, n. 29 “Norme in materia di aree naturali protette regionali” e successive modifiche) e dall’articolo 7 della legge regionale 22 ottobre 2018, n. 7 (Disposizioni per la semplificazione e lo sviluppo regionale), è ridotta secondo la planimetria e la relativa relazione descrittiva di cui, rispettivamente, agli allegati C e D che costituiscono parte integrante della presente legge”.
