La Cassazione civile a sezioni unite Senza uso pubblico il bene demaniale diventa patrimonio disponibile

Nota alla Sentenza della Cassazione Civile S.U., 07/04/2020 n. 7739 Di Francesca Pedace

Fatto

La sentenza in oggetto trae origine dalla vicenda di P.B. il quale aveva presentato ricorso al TRAP umbro avverso l’Agenzia del Demanio per l’accertamento della natura non più demaniale di un’area sulla quale era stato eretto un edificio razionalista – nel tempo oggetto di ulteriori interventi edilizi regolarmente assentiti – previo rilascio di una concessione sull’area datata 1927.

Di converso, l’Agenzia del Demanio aveva chiesto al Giudice la declaratoria di inammissibilità dell’avversaria domanda per mancanza di interesse processuale giacché la stessa era volta ad ottenere non una pronuncia di legittimità ma un mero accertamento fattuale.
Dopo un primo rigetto del ricorso da parte del TRAP di entrambe le pretese, il ricorrente proponeva appello al TSAP.

Questo accertava nuovamente che l’area in discussione era stata oggetto di rilascio di una concessione e reputava che detto provvedimento non potesse costituire l’equipollente di un atto di sdemanializzazione; che l’area restava appartenente al demanio e che, pertanto, non poteva diventare proprietà di un privato. A seguito di ciò rigettava l’appello.

Ne seguiva un ulteriore ricorso in Cassazione che è quello che ha originato la sentenza oggi in trattazione.

Diritto

Per meglio comprendere la questione è bene fare una breve premessa su quali siano i beni demaniali, in cosa si distinguono dai beni facenti parte del patrimonio indisponibile dello Stato e come avviene generalmente la sdemanializzazione; se si può parlare, infine, di sdemanializzazione “tacita”.

I beni demaniali costituiscono la prima tipologia di bene pubblico appartenente allo Stato o ad altri enti pubblici.
Secondo l’art. 822 c.c. appartengono a detta categoria il lido del mare, la spiaggia, le rade, i porti, i fiumi, i torrenti, i laghi, le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia – pertanto facenti parte del cosiddetto “demanio idrico” – e le opere destinate alla difesa nazionale. Parimenti ne fanno parte, se appartenenti agli enti sopracitati, le strade, le autostrade, le strade ferrate, gli aerodromi, gli acquedotti, gli immobili di interesse storico, archeologico e artistico, le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche e gli altri beni che sono dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico.

All’interno della categoria dei beni demaniali vanno quindi distinti i beni facenti parte del demanio “necessario” – il quale nasce conformato dalla funzionalizzazione al pubblico interesse – ed il demanio “eventuale” che acquisisce lo statuto pubblicistico della demanialità solo a seguito di uno specifico atto di destinazione.

Indipendentemente da quest’ultimo aspetto, essendo destinati alla fruizione da parte di tutti i cittadini, tutti i beni demaniali sono inalienabili da parte dello Stato e non sono usucapibili dai privati giacché, a priori, non possono essere da questi posseduti.
Diversa è la situazione dei beni patrimoniali.

Trattasi di tutti quei beni appartenenti ad un ente pubblico che non rientrano nella categoria dei beni demaniali (art. 826 c.c.). Questi, a loro volta, si dividono in:
– beni del patrimonio indisponibile (foreste che costituiscono il demanio forestale, miniere, cave e torbiere, cose di interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico da chiunque e in qualunque modo ritrovati nel sottosuolo, beni costituenti la dotazione della presidenza della Repubblica, caserme, armamenti, aeromobili militari e navi da guerra) i quali questi mirano a soddisfare fini pubblici o sono destinati a pubblici servizi;

– beni del patrimonio disponibile (gli edifici destinati a sede di uffici pubblici con i loro arredi e gli altri beni destinati a un pubblico servizio) che permettono all’ente a cui appartengono di conseguire un reddito.
I primi non possono essere sottratti alla loro destinazione finché questa dura e sono alienabili solamente nei modi stabiliti dalla legge (“inalienabilità relativa” – art. 828 c.c.); i secondi possono essere invece sempre dismessi.

Alla luce di quanto appena esposto si evince che a seconda del tipo di bene del quale si parla vi sono restrizioni circa la sua destinazione sempre più stringenti.
In particolare, quelli demaniali sembrano essere i beni dal regime più ferreo.
In realtà, anche sui beni demaniali possono sorgere diritti a vantaggio di un privato e ciò ai sensi dell’art. 823 c.c. il quale riporta espressamente che i beni che fanno parte del demanio pubblico non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi salvo che nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge. È quest’ultima eccezione a giustificare il fenomeno della “sdemanializzazione” la quale consiste in un atto o un fatto che incide sulla destinazione pubblicistica di un bene determinando la possibilità di renderlo oggetto di diritti in favore di terzi.

Da questa definizione si deduce che la sdemanializzazione può verificarsi solo in relazione al demanio eventuale. Questo perché all’atto che conferisce una destinazione pubblica facendogli acquisire lo statuto pubblicistico della demanialità ne segue un secondo che lo priva di detta destinazione.

Nel caso di cui sopra parlasi di “sdemanializzazione espressa” la quale è disciplina dall’art. 829 c.c.. Secondo detta norma il passaggio dei beni dal demanio pubblico al patrimonio dello Stato dev’essere dichiarato dall’autorità amministrativa e dell’atto deve essere dato annuncio nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica o, se trattasi di beni delle province e dei comuni, secondo i modi stabiliti per i regolamenti comunali e provinciali.

Tuttavia, capita sovente che la sdemanializzazione avvenga senza alcun atto, per fatti concludenti, cioè con comportamenti incompatibili con la volontà dell’ente di conservare la destinazione pubblica

1

del bene.

Parlasi in questi casi di “sdemanializzazione tacita”.

page2image26222080

1 Urge, tuttavia, precisare che non costituisce fatto concludente la sola circostanza che un bene non sia più adibito ad uso pubblico dovendosi ravvisare nel comportamento della P.A. la volontà inequivocabile di sottrarre lo stesso al regime pubblicistico.

Riconoscendo che la stessa si perfeziona anche senza necessità di un atto, va da sé che ove detto atto venisse presentato, il medesimo avrebbe solo funzione dichiarativa; non certo costitutiva giacché l’effetto “sdemanializzante” si avrebbe anche in sua assenza.

Ebbene, la sentenza oggetto della nota chiarisce ulteriormente questo punto con una seconda argomentazione.
Nel caso di specie, il ricorrente aveva lamentato l’eccentricità della motivazione del TSAP, atteso che «oggetto della ricognizione giudiziale non doveva essere la “tacita sdemanializzazione” dell’area quanto il passaggio dell’area da bene demaniale a patrimonio disponibile dello Stato secondo le regole di cui all’anteriore art. 429 c.c. del 1865, applicabile ratione temporis perché la concessione era stata rilasciata nell’anno 1927, cioè in epoca precedente a quella dell’entrata in vigore del codice civile del 1942».

Detto articolo, per il passaggio di un bene demaniale al patrimonio disponibile dello Stato, non richiedeva alcun formale provvedimento di declassificazione ma subordinava il passaggio del bene al semplice verificarsi di un’obbiettiva cessazione della sua destinazione pubblica.
Sul punto la Corte di Cassazione, in questa occasione, ha invece ribadito come non vi sia contrasto fra le due norme.

L’attuale art. 829 c.c. si pone infatti in continuità con l’antecedente rappresentato dall’art. 429 del codice civile del 1865 e questo perché «l’art. 829 c.c. prevede esclusivamente che il passaggio di un bene dal demanio pubblico al patrimonio disponibile dello Stato può essere dichiarato dall’autorità amministrativa».

L’utilizzo del verbo “potere” anziché del verbo “dovere” sottolinea ulteriormente il carattere non necessario dell’atto ai fini del perfezionamento della sdemanializzazione con la conseguenza che al provvedimento in sé non può far altro che essere riconosciuta mera natura dichiarativa, «soltanto ricognitiva della perdita della destinazione ad uso pubblico del bene» (Cass. Civ., Sez. I, n. 12555/2013).

Prendendo atto di questo, la Corte aveva già in passato avuto occasione di chiarire che la regola contenuta nell’art. 829 c.c. del 1942 è rimasta la stessa dell’art. 429 c.c. del 1865 poiché oggi, come ieri, trattasi unicamente di stabilire, con un tipico accertamento di fatto, se il bene abbia mantenuto o perduto la sua destinazione ad uso pubblico (Cass. Civ., Sez. II, n. 21018/2016).

Nel caso in oggetto il TSAP aveva compiuto detto accertamento arrivando a negare che la concessione

avesse di per sé sola dato luogo alla perdita della destinazione ad uso pubblico dell’area e ostando

2
anche al fatto che le opere realizzate sulla stessa, seppure assentite , avessero fatto venire meno il

carattere pubblico dell’uso.
Appurato ciò la Cassazione riconosceva che era stato, piuttosto, il ricorrente ad aver inammissibilmente censurato l’accertamento in fatto compiuto dal TSAP, prospettando un inesistente error in iudicando che la medesima Corte non ha potuto far altro che censurare tramite il rigetto del ricorso.

2 Quanto alla possibilità di occupare illecitamente un bene demaniale occorre puntualizzare che la realizzazione di un’opera senza autorizzazione su un’area demaniale può integrare il reato permanente di abusiva occupazione se il godimento dell’area viene sottratto alla fruibilità collettiva e quello istantaneo di illecita innovazione nel caso in cui la nuova opera non determini invece alcuna limitazione al godimento comune del bene (Cass. Civ., Sez. III, n. 1162/2017 e 39455/2012).

page3image26228608

Conclusioni

Con la sentenza in oggetto la Cassazione ha inteso sottolineare nuovamente come il passaggio di un bene pubblico dal demanio al patrimonio disponibile dello Stato sia connesso alla perdita della destinazione pubblica del bene.
Tale fenomeno costituisce una forma di sdemanializzazione tacita che prescinde dal provvedimento dell’autorità amministrativa e che può perfezionarsi soltanto per effetto di atti incompatibili con la volontà dell’Ente pubblico di conservarne la destinazione pubblicistica. Il bene deve essere sottratto a detto regime con atti obbiettivamente destinati a tale fine e la P.A. deve dimostrare in modo inequivocabile di rinunciare al ripristino della sua originaria destinazione in maniera definitiva non potendo ciò desumersi dalla sola circostanza che il bene non sia più adibito, anche da lungo tempo, all’uso pubblico (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3143/2018).

Quanto sopra vale non solo in applicazione dell’attuale disposizione di cui all’art. 829 c.c. ma anche in relazione a quella del precedente art. 429 del codice civile del 1865 stante la continuità sistematica fra le due norme che non considerano l’atto di sdemanializzazione come un atto dovuto e necessario al perfezionamento del passaggio bensì come un mero atto ricognitivo di una situazione di fatto generata dalla volontà dell’Ente stesso ed estrinsecatasi in un comportamento che palesasse tale intento.

Il tutto, insomma, si riduce nel merito ad un accertamento di fatto circa il mantenimento o la perdita dell’originaria destinazione del bene demaniale.
Quanto sopra conferma la mera natura dichiarativa, e non costitutiva, dell’atto di sdemanializzazione

3

rafforzando ulteriormente un orientamento giurisprudenziale già consolidato.

page4image26259072

3 Unica eccezione è prevista dall’art. 947 c.c. per il demanio idrico (Cass. sez. II, 11/05/2009, n. 10817) e dall’art. 39 del Codice Navale per il demanio marittimo (Cass. Civ., Sez. VI, n. 26655/2019).
In quest’ultimo caso l’atto – qui avente forma di decreto ministeriale – non ha natura dichiarativa ma costitutiva essendo necessario per il perfezionamento della sdemanializzazione che, pertanto, non può mai avvenire in forma tacita.

La suddetta diversità di disciplina non contrasta coi principi costituzionali di cui agli artt. 3 e 42 Cost. stante, rispettivamente, la non sovrapponibilità degli interessi tutelati dai due istituti e la priorità della salvaguardia della proprietà pubblica rispetto alla proprietà privata.

 

Sentenza Corte di Cassazione