Il Dibattito sulla sentenza 70/2020 della Corte Costituzionale di Niccolò Millefiori.

Breve nota a Corte Cost. n. 70 del 24 aprile 2020  sulla disciplina della “demolizione ricostruttiva” di Niccolò Millefiori.

 

  1. – Le definizioni delle categorie degli interventi edilizi sono, com’è noto, contenute nell’art. 3 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico dell’Edilizia), con la seguente elencazione: a) manutenzione ordinaria, b) manutenzione straordinaria, c) restauro e risanamento conservativo, d) ristrutturazione edilizia, e) nuova costruzione e f) ristrutturazione urbanistica.

Del pari noto è altresì che, per la costante e consolidata giurisprudenza costituzionale in materia, le disposizioni che definiscono le categorie degli interventi edilizi costituiscono principi fondamentali perché è in conformità alle medesime categorie edilizie che è disciplinato il regime dei titoli abilitativi nell’ambito della normativa di principio in materia di governo del territorio (sentenza n. 303 del 2003, punto 11.2 del considerato in diritto) con riguardo al procedimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali (così la sentenza n. 309 del 2011); sicché, nel così delineato sistema, la definizione delle diverse categorie d’intervento spetta allo Stato (sentenza n. 259 del 2014, con il richiamo delle precedenti sentenze n. 102 e n. 139 del 2013), con conseguente cedevolezza e/o illegittimità costituzionale delle eventuali difformi discipline regionali.

La categoria della ristrutturazione edilizia è quella che, rispetto alle altre, ha registrato nel tempo – dapprima in via pretoria e poi con l’intervento dello stesso legislatore – una progressiva dilatazione del proprio ambito operativo come comprensivo anche degli interventi di demolizione e ricostruzione degli edifici interessati, ipotesi non espressamente contemplata nell’originaria definizione contenuta nell’art. 31 della L. 5 agosto 1978 n. 457.

L’art. 3, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001, nella sua prima versione mai entrata in vigore, positivizzando i corrispondenti principi elaborati dalla precedente giurisprudenza amministrativa, ha poi espressamente ricondotto gli interventi di demolizione e ricostruzione dell’edificio preesistente nella categoria della ristrutturazione edilizia, prescrivendo in particolare che – per la relativa distinzione rispetto alle nuove costruzioni – il fabbricato ricostruito dovesse essere “… identico, quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali a quello preesistente”.

Eliminato, poi, con la successiva formulazione della norma quale risultante dalla modifica apportata con l’art. 1, lett. a, del D. Lgs. 27.12.2002, n. 301, l’obbligo della “fedele ricostruzione”, il legislatore statale:

— con la medesima disposizione continuò ad estendere la relativa portata dispositiva subordinando gli interventi di ricostruzione al rispetto dei soli parametri della “volumetria” e della “sagoma” dell’edificio preesistente;

— nel solco della medesima tendenza liberalizzatrice, con il successivo art. 30, co.1, lett. a) del D.L. 21 giugno 2013, n. 69, convertito in L. n. 98/2018, si determinò ad eliminare in via generale anche il riferimento alla “sagoma”, mantenuta, invece, vincolante solo per gli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42.

 

  1. – Nella recente sentenza n. 70 depositata in data 24 aprile 2020 la Corte costituzionale si è occupata dell’interpretazione dell’art. 2-bis, comma 1-ter, del t.u. edilizia (aggiunto dall’ art. 5, comma 1, lett. b, D.L. 18 aprile 2019, n. 32, convertito, con modificazioni, dalla L. 14 giugno 2019, n. 55), per il quale “(i)n ogni caso di intervento di demolizione e ricostruzione, quest’ultima è comunque consentita nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti purché sia effettuata assicurando la coincidenza dell’area di sedime e del volume dell’edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell’altezza massima di quest’ultimo”.

Nell’occasione la Consulta – dopo aver richiamato l’evoluzione diacronica della definizione e della corrispondente disciplina della c.d. ristrutturazione ricostruttiva contenuta nell’art. 3, comma 1, lett. d) del d.P.R. n. 380 del 2001 t.u. dell’edilizia – ha rilevato, in particolare, che la nuova norma statale “impone…, per la ristrutturazione ricostruttiva, il generalizzato limite volumetrico … e il vincolo dell’area di sedime”, onde in futuro la stessa categoria edilizia di intervento “è ammissibile purché siano rispettati i volumi, l’area di sedime del manufatto originario e, per gli immobili vincolati, la sagoma”.

Su tali presupposti, il Giudice delle leggi, dato atto che la medesima disposizione “assurge al rango di principio fondamentale della materia”, esprimendo “una ratio univoca, volta a superare tutte le disposizioni (anche regionali), in materia di SCIA, incompatibili con i nuovi vincoli”, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, comma 1, della legge della Regione Puglia 28 marzo 2019, n. 5, che, nell’ambito della disciplina regionale del “piano casa”, consentiva invece, attraverso interventi di demolizione e ricostruzione di edifici preesistenti, l’aumento fino al 35% e la diversa dislocazione dei volumi interessati nel lotto di pertinenza.

 

  1. 3. – La suddetta pronuncia risulta basata su coordinate ermeneutiche implicanti la ridefinizione dell’ambito operativo della ristrutturazione ricostruttiva ex art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001 ad opera dello specifico parametro interposto considerato.

Senonché, il comma 1-ter dell’art. 2-bis dello stesso t.u. edilizia è norma speciale e derogatoria riferita alla particolare ipotesi della demolizione e ricostruzione di edifici con il mantenimento (in deroga alla disciplina vigente) delle “distanze legittimamente preesistenti”, operazione espressamente consentita dal legislatore statale “purchè sia effettuata assicurando la coincidenza dell’area di sedime e del volume dell’edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell’altezza massima di quest’ultimo”.

Per unanime riconoscimento, infatti, detta disposizione statale contiene la mera positivizzazione del noto principio di diritto di elaborazione giurisprudenziale (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, nella nota sentenza 12 ottobre 2017, n. 4728; Id., n. 4337/2017; Cass. civ., Sez. II, n. 3391/2009; Id., nn. 9637/2006 e 14128/2000; Cass. pen., Sez. III, 06.12.2018, n. 11505) per il quale, in seguito alla relativa demolizione, la ricostruzione di un edificio, i) se effettuata con coincidenza di area di sedime e di sagoma – proprio perché ‘coincidente’ per tali profili con il manufatto preesistente – può sottrarsi al rispetto delle norme sulle distanze prescritte per le nuove costruzioni, ii) se effettuata, invece, senza il rispetto della sagoma preesistente e dell’area di sedime rappresenta – quanto alla sua collocazione fisica – un novum, come tale soggetto al rispetto (“indipendentemente dalla sua qualificazione come ristrutturazione edilizia o nuova costruzione”) delle norme sulle distanze.

Per l’effetto, la norma statale in esame (con la sua speciale valenza derogatoria) è riferita:

– non già alla categoria generale della ristrutturazione ricostruttiva, con portata emendativa e sostitutiva della relativa disciplina contenuta nell’art. 3, co. 1, lett. d), del t.u. edilizia;

– bensì alla species della “ristrutturazione ricostruttiva in deroga alla disciplina delle distanze”, con portata, quindi, propriamente integrativa della disciplina della suddetta categoria generale (al pari dell’ulteriore, anch’essa speciale, figura della ristrutturazione edilizia in deroga alle destinazioni d’uso, quale già da tempo contemplata ed autonomamente disciplinata dall’art. 14, comma 1-bis, dello stesso t. u. edilizia).

Corollario di una siffatta ricostruzione esegetica è che il nuovo (e rigorosissimo) vincolo positivo della “coincidenza dell’area di sedime e del volume” – pur costituendo “principio fondamentale della materia” – vale unicamente per la speciale ristrutturazione ricostruttiva ove eseguita in deroga alla disciplina delle distanze, non già e non anche per la categoria generale della ristrutturazione ricostruttiva ex art. 3, comma 1, lett. d), t.u. edilizia – tuttora astretta soltanto dal limite della volumetria preesistente nonché dal vincolo della sagoma per i soli immobili soggetti a tutela paesaggistica o culturale.

La contraria opinione – oltre a non risultare suffragata da riscontri sistematici – non si sottrarrebbe al rilievo di macroscopica illogicità sottesa al corrispondente implicito divieto di ricostruzione dell’edificio demolito in diversa area di sedime nel medesimo lotto di pertinenza … neppure ai soli fini del rispetto della superiore distanza prescritta dalla disciplina vigente.

In vero, nel vigente ordinamento di settore, la definizione della ristrutturazione edilizia resta quella contenuta nel ridetto art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001 in relazione ad entrambe le sue differenti declinazioni, sia “conservativa” che “ricostruttiva”; quest’ultima peraltro:

– in via generale, con il solo limite della “stessa volumetria” dell’edificio preesistente ovvero con il concorrente limite della “medesima sagoma” per gli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del d. lgs. n. 42/2004;

– ove, invece, in deroga alla vigente disciplina delle distanze ai sensi dell’art. 2-bis, comma 1-ter, del t.u. edilizia, “purché sia effettuata assicurando la coincidenza dell’area di sedime e del volume dell’edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell’altezza massima di quest’ultimo”.

Da tanto consegue che al di fuori di tale (ultima e speciale) ipotesi derogatoria, la ricostruzione degli edifici demoliti resta soggetta al rispetto del solo parametro-limite della volumetria originaria (ovvero anche della sagoma preesistente per i soli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del d. lgs. n. 42/2004).