Convenzioni urbanistiche: inadempimento e profili risarcitori Commento alla sentenza del Tar Lazio 5552/2019 di Rocco Motolese

Tar Lazio, Sez. II-bis, sentenza del 2 maggio 2019, n. 5552.

 

Tar Lazio_ sentenza n° 5552/2019

 

La sentenza che qui si annota concerne la complessa esecuzione di una convenzione attuativa di un Programma di Recupero Urbano (P.R.U.) stipulata, fra il Comune di Roma e una delle società ricorrenti, in data 12 novembre 2007.

Obiettivo del suddetto programma era l’urbanizzazione di un’area di superficie pari a mq. 249.596, la cui volumetria veniva destinata a uso residenziale e commerciale.

L’esecuzione delle opere di urbanizzazione convenute era demandata, in parte, alle società private parti contraenti e, in parte, alla stessa amministrazione Capitolina, cui competeva, nello specifico, la realizzazione della viabilità urbana relativa a un lotto del comparto destinato alla realizzazione di un centro commerciale.

L’attuazione del suddetto programma si caratterizzava tuttavia per un insieme di criticità tali da comprometterne la piena realizzazione.

In particolare, a essere inadempiute risultavano proprio le opere di urbanizzazione di competenza del Comune, la cui mancata esecuzione comprometteva il pieno sfruttamento economico dell’area di intervento, da parte delle società parti contraenti.

Intervenuta la stipula della convenzione una delle società coinvolte nell’attuazione della medesima aveva infatti concluso, con società terza, un preliminare di vendita dell’area del comparto, su indicata, destinata alla realizzazione di un centro commerciale. In particolare, l’efficacia del presente contratto era subordinata al conseguimento da parte del promittente venditore di appositi titoli abilitativi, il cui rilascio, era a sua volta connesso alla realizzazione, da parte dell’amministrazione, degli snodi di viabilità urbana su descritti.

Dall’inadempimento dell’amministrazione seguiva quindi l’inefficacia del preliminare ovvero il nocumento patrimoniale subìto dalla società ricorrente, individuato nel mancato introito che sarebbe derivato dall’eventuale stipula del contratto definitivo di vendita.

Il pregiudizio concisamente descritto ha dunque costituito il fulcro delle doglianze dedotte dalle società ricorrenti in giudizio, nel corso del quale il giudice adito, facendo una sapiente impiego di categorie contrattuali di matrice civilistica, ha quindi provveduto, secondo uno schema logico e geometrico, a ricomporre e razionalizzare le diverse istanze scrutinate.

Il pregio della pronuncia che qui si annota è infatti ravvisabile nell’asserito carattere poliedrico della medesima ovvero nell’attitudine a definire la fattispecie esaminata attingendo ora, dal sistema del diritto amministrativo, ora da quello di diritto comune.

La natura composita della presente pronuncia appare peraltro doverosamente imposta dalla complessa natura della convenzione urbanistica esaminata, la quale, in quanto riconducibile alla fattispecie dell’accordo amministrativo, di cui all’art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, rappresenta, infatti, un istituto “bicefalo”, tradizionalmente teso fra diritto pubblico e privato.

In via preliminare, il Tar Lazio, dalla lettura combinata degli atti di causa ravvisa nella condotta serbata dall’amministrazione Capitolina un inadempimento “grave”, alla stessa colposamente riconducibile, idoneo a incidere “in misura apprezzabile nell’economia complessiva del rapporto (in astratto, per la sua entità, e in concreto, in relazione al pregiudizio effettivamente causato all’altro contraente), sì da dare luogo a uno squilibrio sensibile del sinallagma contrattuale”.

Tale inadempimento viene quindi assurto a presupposto per l’accoglimento sia, della domanda di risoluzione della convenzione, di cui all’art. 1453 c.c., sia di quella conseguenziale del risarcimento del danno, per inadempimento del debitore, di cui all’art. 1218 c.c..

L’accoglimento della pretesa risarcitoria appare infatti evidente alla luce della sussistenza dell’ulteriore presupposto, di cui all’art. 1223 c.c., dato dalla stretta relazione causale fra la condotta patologica serbata dal Comune con il nocumento patrimoniale subìto dalla società ricorrente, qualificato dal Tar in termini di perdita di chance.

Ciò che, infatti, veniva in essere non era il mancato conseguimento di un guadagno certo, dipeso dall’inadempimento dell’amministrazione, quanto, più correttamente, la mera perdita della concreta e effettiva possibilità di vendita dell’immobile che avrebbe potuto realizzarsi solo in presenza di un contratto preliminare valido e efficace.

Ricostruito nei termini detti l’andella pretesa risarcitoria, il giudice amministrativo procede quindi alla valutazione del quantum della medesima,tenendo altresì conto, attraverso la clausola dell’art. 1227 c.c., della condotta posta in essere dalla società ricorrente, in corso di esecuzione della convenzione.

Pur risultando pacifico l’inadempimento del Comune, dall’esame degli atti di causa appariva invero parimenti comprovato il concorso colposo della società medesima, la quale, aveva quindi contribuito a acuire le conseguenze pregiudizievoli subìte.

Da un lato, infatti, la società aveva arbitrariamente fissato il termine di avveramento della condizione in data 31.12.2008, (ovvero due anni prima la scadenza del termine di esecuzione, da parte del Comune delle opere di propria competenza), riducendo, per l’effetto, la probabilità di trovare un diverso acquirente rispetto a quello originario; dall’altro, inoltre, la medesima società aveva attivato strumenti di tutela avverso l’amministrazione inadempiente solo a partire 2015, ovvero molto tempo dopo la sopravvenuta inefficacia del preliminare.

Sulla scorta di tali premesse il giudice amministrativo ha quindi provveduto a una significativa riduzione dell’ammontare della pretesa risarcitoria essendo, per le ragioni esposte, il pregiudizio ricostruito frutto della condotta imputabile tanto al Comune quanto alla società medesima.

I profili concisamente descritti costituiscono solo alcuni fra i principali passaggi della sentenza in commento alla quale dunque si rinvia per una più compiuta analisi.

In disparte la concreta soluzione seguita, ciò che colpisce della pronuncia è l’attitudine della medesima a riflettere l’attuale natura poliforme del diritto amministrativo, il quale, ancorché essere arroccato in un rigido perimetro di diritto pubblico appare sempre più contaminato da elementi propri del diritto comune che interagiscono e si sovrappongono ai primi, nella cura concreta del pubblico interesse.

Ciò che rileva, non è dunque, un sistema dicotomico pubblico-privato, quanto invece un sistema unico e integrato in cui i principi del diritto civile, sublimando nella parallela prospettiva del diritto pubblico, si atteggiano principi di diritto comune, a respiro orizzontale, valevoli, indistintamente, tanto per gli operatori pubblici quanto per quelli privati[1].

In altri termini, come correttamente evidenziato in letteratura, problema dell’interprete non è più quello di individuare quale fra il diritto civile o amministrativo sia da ritenersi prevalente, quanto, più correttamente, quello di pervenire a una visione unitaria di un sistema dai contorni labili, nel quale dunque il bianco e il nero dei suoi confini lasciano progressivamente posto a cangianti sfumature di grigio[2].

 

 

 

Dott. Rocco Motolese

Dottorando presso l’Università “La Sapienza” di Roma

[1]Cfr. M.D’ALBERTI, Diritto amministrativo e diritto privato: nuove emersioni di una questione antica, in Rivista Trimestrale di diritto pubblico, 2012, fascicolo n. 4, p.1025.

[2]In questo senso Cfr. G.P.CIRILLO, Sistema istituzionale di diritto comune,Cedam, Milano, 2018.