CERTIFICATO DI DESTINAZIONE URBANISTICA: VALORE MERAMENTE DICHIARATIVO O INTRINSECAMENTE COSTITUTIVO? Di Francesca Pedace

Introduzione

Il Certificato di Destinazione Urbanistica (CDU) è un certificato rilasciato dall’Ufficio Tecnico Comunale competente al fine di accertare i dati catastali, la destinazione urbanistica e i parametri urbanistici dell’immobile per il quale questo è stato richiesto. Consente, insomma, a chi lo ottiene di capire quali sono le reali possibilità edificatorie del suo bene e la sua conformità a quanto riportato nel P.R.G. comunale.

La sua disciplina trova fonte nell’art. 18 co. 2 L. 47/1985, oggi sostituito dall’art. 30 del D.P.R. 380/2001, il quale lo classifica come uno dei primi strumenti previsti dal Legislatore contro

l’abusivismo edilizio. Redatto da un pubblico ufficiale, detto certificato può essere richiesto da persone fisiche e giuridiche in qualità di aventi diritto perché, ad esempio, proprietari, comproprietari, eredi del bene o delegati al compimento di un atto di compravendita, di divisione o di donazione avente ad oggetto un immobile. Allo stesso modo occorre il certificato de quo per la stipula di un atto pubblico avente ad oggetto il trasferimento, la costituzione o lo scioglimento della comunione di diritti reali relativi a terreni. Non è invece necessario richiederlo quando oggetto della transazione è un terreno che funge da pertinenza di un edificio censito nel nuovo catasto edilizio urbano purché la superficie complessiva dell’area di pertinenza medesima sia inferiore a 5.000 m2 (art. 30 co. 2 D.P.R. 380/2001) e nemmeno nei casi di successione. Qui, anziché allegare il CDU servirà un’autocertificazione sostitutiva – da presentare all’Agenzia delle Entrate – nella quale si dichiara il valore del terreno (T.A.R. Milano, Sez. II, 04/11/2019 n. 2296).

Circa le modalità di presentazione, l’istanza per richiedere il certificato va presentata telematicamente o in forma cartacea all’apposito sportello consegnando il modulo di richiesta compilato.

Dal momento in cui la domanda per il rilascio del CDU viene considerata completa, il dirigente responsabile dell’Ufficio competente ha l’obbligo di rilasciare il certificato entro il termine perentorio di 30 giorni; ove, invece, questa risultasse incompleta, il responsabile del procedimento deve emanare entro 35 giorni una proposta di provvedimento di sospensione e inviare una lettera all’istante perché presenti tutta la documentazione necessaria. Dopo ciò il CDU avrà validità di un anno dalla data del rilascio sempreché, nel frattempo, non siano intervenute modificazioni degli strumenti urbanistici dopo il rilascio dello stesso (art. 30 co. 3 D.P.R. 380/2001).

Nel caso in cui poi il CDU, nonostante il tempestivo deposito della documentazione necessaria, non venga rilasciato nei termini previsti dal Comune, il dichiarante può sostituire il certificato con una dichiarazione che attesti l’avvenuta presentazione della domanda. Diverso è il caso in cui il CDU presenti degli errori. Questi possono essere corretti dalla stessa Amministrazione su istanza del privato oppure essere indirettamente impugnati innanzi al giudice amministrativo. “Indirettamente” perché ad essere impugnabile non è il certificato o, appunto, il suo contenuto, quanto gli eventuali successivi provvedimenti concretamente lesivi della sfera giuridica dell’istante adottati sulla base dell’erroneo certificato di destinazione urbanistica (T.A.R. Latina, Sez. I, 01/06/2012 n. 422). L’errata redazione del certificato, così che lo stesso attesti una situazione urbanistica non rispondente al PRG, resta comunque un fatto illecito la cui responsabilità è imputabile al funzionario incaricato di redigerlo e, di conseguenza, all’intero ente locale che può persino generare un obbligo di risarcimento danni. Un’errata attestazione determina, infatti, una violazione dell’affidamento ingenerato nel privato nella correttezza dell’atto (non “provvedimento”) amministrativo e comporta – come tale – il risarcimento dei danni da questo subiti (Trib. Frosinone, sent. 803/2018). Detti danni possono essere risarciti adendo il giudice ordinario, munito di giurisdizione sulla materia (T.A.R. Brescia, Sez. I, 24/04/2012 n. 687 e T.A.R. Milano, Sez. II, 04/11/2019 n. 2296) giacché – come sentenziato dalla Cass. Civile, Sez. Unite, 23.09.2010, n. 20072 – la controversia in merito al contenuto del certificato di destinazione urbanistica esula dal campo riservato alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, non controvertendosi, nella specie, su alcuna ipotesi di gestione del territorio che il D. Lgs. n. 80/1998, art. 34, riserva alla competenza esclusiva del G.A (…) Il rilascio della certificazione in parola integra gli estremi non già dello svolgimento di una qualsivoglia attività provvedimentale della P.A., bensì del comportamento del funzionario, riconducibile all’ente di appartenenza, astrattamente idoneo a risolversi in un illecito civile, con il rilascio del certificato impedisce all’Amministrazione, una volta avvedutasi che il certificato contiene un’attestazione non veritiera, di rilasciare un permesso di costruire basato su un erroneo presupposto (T.A.R. Napoli, Sez. II, 21/03/2011 n. 1604). Parimenti, ove questa – nella mano del suo funzionario – certificasse il falso anche solo per errore, ne dovrebbe rispondere.

Basti pensare a come il T.A.R. Latina, con la sentenza n. 01/06/2012 n. 422, abbia affrontato un caso simile a seguito del quale – in un giudizio innanzi al G.O. – un comune si è visto condannare al risarcimento danni nei confronti di un suo cittadino in conseguenza del rilascio di un certificato di destinazione urbanistica erroneamente attestante la qualità edificatoria di un terreno risultato, in realtà, soltanto in minima parte edificabile, conseguenza che spetta al giudice ordinario la cognizione della sussistenza e della tutelabilità, sul piano risarcitorio, delle posizioni di diritto soggettivo che si assumono lese da un certificato errato.

Argomenti a favore del riconoscimento della natura dichiarativa del Certificato Secondo una consolidata giurisprudenza, il certificato di destinazione urbanistica di cui all’art. 30 co. 2 e ss., del D.P.R. n. 380/2001 si configura come una certificazione redatta da un pubblico ufficiale avente carattere meramente dichiarativo e ricognitivo. In tal senso si è espresso il Consiglio di Stato, sez. IV, 26/08/2014 n. 4306 secondo il quale il CDU non ha carattere costitutivo degli effetti giuridici che dallo stesso risultano, atteso che la situazione giuridica attestata nel predetto certificato altro non è che la conseguenza di altri precedenti provvedimenti che hanno provveduto a determinarla (parimenti T.A.R. Roma, Sez. II, 06/03/2012 n. 2241; T.A.R. Brescia, Sez. I, 24/04/2012 n. 687; T.A.R. Torino, Sez. II, 18/06/2016 n. 887; T.A.R. Bari, Sez. III, 03/01/2018 n. 5; T.A.R. Milano, Sez. II, 21/07/2017 n. 434). Nello specifico, trattasi delle disposizioni degli strumenti urbanistici vigenti sull’area di interesse che lo stesso riporta. Sono queste ultime, in concreto, ad essere lesive della sfera giuridica del cittadino. Pertanto, il certificato, in quanto privo di una efficacia provvedimentale propria, non ha alcuna concreta lesività; il che rende impossibile la sua autonoma impugnazione (T.A.R. Milano, Sez. II, 04.11.2019 n. 2296; Consiglio di Stato, Sez. IV, 04.02.2014, n. 505; T.A.R. Catania, Sez. II, 03/07/2019, n. 1696; T.A.R. Milano, Sez. I, 24/03/2016, n. 586; T.A.R. Latina, Sez. II, 22/05/2013 n. 482, T.A.R. Brescia, Sez. I, 24/04/2012, n. 687 e 21/12/2011, n. 1779; T.A.R. Milano, Sez. II, 14/03/2011, n. 729 e Sez. IV, 06/10/2010, n. 6863). Tuttavia, quanto appena riferito potrebbe risultare in contrasto con l’assunto di cui all’art. 30 co. 2 del D.P.R. 380/2001 – secondo il quale gli atti tra vivi, sia in forma pubblica, sia in forma privata, aventi ad oggetto trasferimento o costituzione o scioglimento della comunione di diritti reali relativi a terreni sono nulli e non possono essere stipulati né trascritti nei pubblici registri immobiliari ove agli atti stessi non sia allegato il certificato di destinazione urbanistica contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti l’area interessata. 2 3 Da ciò sorge il dubbio che il certificato, intrinsecamente, non abbia mero valore dichiarativo ma, bensì, valore costitutivo. Restano invece non regolamentate le modalità di consegna del CDU in favore del notaio rogante (Cass. Civ., Sez. I,13/03/2015 n. 5102). Quest’ultima disposizione non si applica quando i terreni costituiscono pertinenze di edifici censiti nel nuovo catasto edilizio urbano e purché la superficie complessiva dell’area di pertinenza medesima sia inferiore a 5.000 m2. Vi è, tuttavia, un buon numero di ragioni per escludere che il certificato di destinazione urbanistica possa avere natura costitutiva. In primis, occorre dire che il certificato de quo ha i caratteri di un atto amministrativo (e precisamente di un atto di accertamento) ma non certo quelli del provvedimento per mancanza dei requisiti di imperatività, esecutività e possibilità di esperire per esso l’autotutela. Quanto al primo requisito è bene premettere che il provvedimento è la manifestazione di un potere d’imperio della P.A. che, unilateralmente, può costituire, modificare ed estinguere le posizioni giuridiche dei privati.Oggi, questo potere rileva anche quale criterio di riparto di giurisdizione in quanto la Corte costituzionale ha affermato che una materia può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo se in essa la P.A. agisce anche esercitando il suo potere autoritativo (Corte Cost, sent. 06.07.2004, n. 204). Così non accade nel caso di specie. Le certificazioni, infatti, sono prive del requisito dell’imperatività in quanto non esprimono una volontà dell’Amministrazione e non hanno effetto costitutivo sulle posizioni giuridiche dei privati. La stessa sentenza della Corte Cost del 06/07/2004 n. 204 ha riconosciuto che il certificato di destinazione urbanistica è un certificato ordinario in quanto atto di certificazione redatto da un pubblico ufficiale di natura ed effetti meramente dichiarativi e non costitutivi di posizioni giuridiche che discendono in realtà da altri provvedimenti che hanno a loro volta determinato la situazione giuridica acclarata dal certificato stesso. Di conseguenza, essendo sfornito di ogni efficacia provvedimentale, è altresì privo di concreta lesività; il che rende impossibile la sua autonoma impugnazione. Il privato può impugnare davanti al giudice amministrativo, piuttosto, gli eventuali successivi provvedimenti concretamente lesivi, adottati in base all’erroneo certificato di destinazione urbanistica ma non il certificato in sé. Quanto al secondo requisito del provvedimento, l’esecutorietà, questa consiste nella possibilità di portare ad esecuzione l’atto senza intervento alcuno del giudice. In tal senso, non si comprende cosa potrebbe essere portato ad esecuzione del CDU stante il fatto che in esso l’attività della P.A. appare essere esclusivamente ricognitiva di una situazione di fatto esistente. In terzo luogo, manca la possibilità di ricorrere all’autotutela, cioè al potere della P.A. di modificare o revocare una sua precedente manifestazione perché non necessario: come detto in precedenza, in caso di errore o mutamento della situazione di fatto che il certificato riproduce basterà infatti correggerlo o sostituirlo con una dichiarazione dell’alienante. Ciò lo si evince dall’art. 30 co. 4 del D.P.R. 3280/2001 il quale specifica che in caso di mancato rilascio del suddetto certificato nel termine previsto, questo può essere sostituito da una dichiarazione dell’alienante o di uno dei condividenti attestante l’avvenuta presentazione della domanda. Sono possibili persino ulteriori integrazioni al certificato da parte del privato mediante atto pubblico o autenticato al quale va allegato un certificato contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti le aree interessate (art. 30 co. 4 bis D.P.R. 380/2001).

La seconda motivazione si basa su un’interpretazione letterale della norma di cui all’art. 30 co. 2 del D.P.R. 380/2001 il quale parla espressamente di “certificato” e, quindi, di un atto volto appunto. Si consideri quale terza motivazione come, non potendo essere sussunto nella categoria del documento amministrativo così come definito dall’art. 22 della L. 241/90, il certificato non sia soggetto alle norme in materia di accesso documentale di cui alla L. 241/1990 (T.A.R. Torino, Sez. II, 18/06/2016 n. 887). Ciò perché, non essendo parificabile ad un provvedimento della P.A. e comportando la necessità di svolgere un’attività ulteriore di carattere accertativo e dichiarativo sulla scorta delle risultanze della strumentazione urbanistica, questo non si mostra compatibile con l’attività di accesso agli atti che presuppone il carattere già formato e precostituito del documento oggetto dell’istanza, suscettibile di essere osteso all’interessato attraverso una semplice attività di ricerca e di rilascio di copia. V. In ultimo, si veda come l’art. 30 co. 3 del decreto stabilisce che il certificato di destinazione urbanistica conserva validità per un anno dalla data di rilascio se, per dichiarazione dell’alienante o di uno dei condividenti, non siano intervenute modificazioni degli strumenti urbanistici. Così disponendo l’ente comunale si assicura che il redigendo certificato si conformi alle disposizionientranti potendo lo stesso perdere validità anche prima del decorso di un anno ove la conformità alle disposizioni del piano si perdesse. La norma lega insomma, indissolubilmente, la validità del certificato al mutamento delle disposizioni del PRG vigente ma lo fa in modo automatico, prescindendo da qualunque successivo intervento da parte della P.A., proprio come fosse uno “specchio” della reale situazione edificatoria incombente su una certa area alla luce della disciplina vigente. La ricostruzione fin qui operata trova riscontro anche nella giurisprudenza. Nel tempo la questione è stata infatti oggetto, più volte, di pronuncia di varie Corti italiane le quali sembrano ancora oggi tutte propendere per l’orientamento giurisprudenziale che riconosce al CDU mera natura dichiarativa. Si vedano in proposito le sentenze citate in precedenza. Argomenti a favore del possibile riconoscimento della natura costitutiva del certificato Rispetto a quanto sopra enunciato, recentemente, la Giurisprudenza si sta aprendo a riconoscere al CDU anche altre funzioni. In particolare, si badi a quanto riportato dalla Cassazione civile, Sez. VI, con la sentenza del 25/10/2011 n. 22077 la quale, partendo dal principio posto dalla legge per il quale, in tema di compravendita immobiliare, la mancata produzione del CDU comporta la nullità assoluta degli atti tra vivi aventi ad oggetto il trasferimento di immobili, stabilisce che la mancata produzione del certificato di destinazione urbanistica non costituisce un presupposto della pretesa azionata bensì una condizione dell’azione che, pertanto, giustifica anche l’acquisizione tardiva o officiosa del medesimo.

Soffermandoci sulla frase “la mancata produzione del certificato di destinazione urbanistica (…) non costituisce un presupposto della pretesa azionata, bensì una condizione dell’azione” possiamo arrivare a sostenere che la Cassazione considera la produzione del certificato come un presupposto procedurale dell’azione. A ben pensarci, però, il certificato prova solo che l’immobile è accompagnato da un documento che ne attesta la conformità urbanistica alle disposizioni vigenti.4 Se non fosse per questo il nuovo proprietario dell’immobile non avrebbe garanzia della conformità del suo bene. A questo punto può dunque dirsi che il certificato è uno strumento di tutela per il compratore ma è difficile potergli riconoscere una natura costitutiva. Che tipo di situazione giuridica verrebbe a costituire il CDU considerando il fatto che l’unico suo scopo è quello di comprovare l’esistenza di una situazione “lecita” in cui verte l’immobile, situazione peraltro stabilita non dal certificato in sé ma dalle norme del PRG? Coerentemente con questo assunto la Cassazione Civile n. 22077/2011 stabilisce che l’allegazione del certificato e la documentazione della sua esistenza è sottratta alle preclusioni che regolano la normale attività di deduzione e produzione delle parti (parimenti Cass. Civ., Sez. I, 13/03/2015 n. 5102; Sez. II, 14/06/2019 n. 16068 e Sez. II, 27/08/2019 n. 21721). La sua mancata presentazione, non a caso, è rilevabile anche in sede di giudizio d’ufficio dal giudice in ogni stato e grado. L’unica cosa che potrebbe ritenersi costituita è una sorta di “posizione di garanzia” impropria a favore del compratore dell’immobile. Il fondamento della posizione di garanzia – istituto tipico del diritto penale ma non certo del diritto amministrativo – è, in effetti, la tutela di determinati beni che non possono essere adeguatamente protetti dal titolare e può rinvenirsi nella legge, nel contratto, in una precedente azione pericolosa o nella consuetudine. Cosi inteso, l’obbligo di garanzia s’identificherebbe nei poteri giuridici riconosciuti al garante, qui ben due, il notaio e la P.A., di non rogitare atti non accompagnati dal certificato e di emettere certificati veritieri per impedire eventi offensivi della sfera giuridica del privato compratore che rischia, altrimenti, di immettere nel proprio patrimonio un bene non conforme alle disposizioni urbanistiche vigenti o che, per quanto sostanzialmente conforme ad esse, potrebbe divenire oggetto di ulteriori mutamenti e interventi che – nell’ignoranza della normativa vigente su di esso – potrebbero portare a fenomeni di abusivismo.Parimenti a quanto accade nel diritto penale, insomma, lo scopo dell’istituto sarebbe quello di far sì che chi si trovi nella condizione di evitare il concretizzarsi di un illecito a danno di altri si attivi per farlo. Questa ricostruzione è coerente col resto della giurisprudenza che sul punto prevede anche che: sussiste l’obbligo da parte dell’Amministrazione comunale di provvedere sulla richiesta del CDU in quanto quest’ultimo – pur rientrando nella categoria degli atti di certificazione e non avendo natura provvedimentale ma dichiarativa – costituisce comunque un atto amministrativo cui sono ricollegabili posizioni di interesse legittimo in capo al privato richiedente e correlativi obblighi di provvedere in capo all’Amministrazione (T.A.R. Napoli, Sez. II, 12/02/2019 n. 766). la disposizione dell’art. 18 co. 2 L. 47/1985 (oggi art. 30 co. 2 D.P.R: 380/2001) – che sancisce la nullità degli atti tra vivi aventi a oggetto il trasferimento, la costituzione o lo scioglimento della comunione di diritti reali relativi a terreni quando ad essi non sia allegato 5  Sul punto l’art. 30 del D.P.R. 380/2001 è chiaro: al comma 1 questo definisce l’ipotesi di lottizzazione abusiva che lo lega al successivo comma 2 sull’allegazione del certificato di destinazione urbanistica proprio allo scopo di rimarcare come questo serva a prevenire abusi edilizi. Unica eccezione alla regola riguarda il caso in cui non si verta in fattispecie negoziali ove sussistano finalità edificatorie proprio perché qui il possibile rischio di abusivismo è scongiurato al principio. la Corte di Cassazione affronta la questione per la prima volta con la sentenza n. 4984/2012 nella quale spiega che ai fini del divieto di cui all’art. 30 del D.P.R. n. 380/2001, la lottizzazione “negoziale” o “indiziaria” 5 si configura solo quando il negozio sia accompagnato da un’ulteriore attività diretta all’inveramento dello scopo elusivo: non è sufficiente, quindi, lo scorporo di un appezzamento minore da uno maggiore (seppur nella previsione della destinazione edificatoria del lotto), in quanto la direzione della volontà verso una condotta potenzialmente lesiva deve essere indagata nelle sue manifestazioni concrete e nel suo carattere univoco. il certificato di destinazione urbanistica contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti l’area interessata – si riferisce esclusivamente ai contratti che determinano l’effetto reale indicato dalla norma e non anche a quelli con effetti obbligatori, come il contratto preliminare di compravendita (Cass. Civ., Sez. II, 12/11/2015 n. 23128).6 Questo perché è solo con un contratto definitivo e ad effetti reali che si potrebbe avere un’effettiva lesione della sfera giuridica del compratore. Nel preliminare di vendita questo problema non si pone perché oggetto del contratto è un rapporto obbligatorio che si deve instaurare. D’altra parte – precisa la stessa sentenza – in tema di esecuzione specifica dell’obbligo di concludere un contratto di compravendita di un immobile, nel caso in cui il promittente alienante, resosi inadempiente, si rifiuti di produrre i documenti attestanti la regolarità urbanistica dell’immobile (…) deve essere consentito al promissario acquirente di provvedere a tale produzione o di rendere detta dichiarazione, al fine di ottenere la sentenza ex art. 2932 c.c., dovendo prevalere la tutela di questo ultimo, a fronte di un inesistente concreto interesse pubblico di lotta all’abusivismo, sussistendo di fatto la regolarità urbanistica dell’immobile oggetto del preliminare di compravendita (conforme Cass. Civ., Sez. II, 15/10/2013 n. 23339). In entrambi i casi resta dubbio come e se si possa considerare titolare di un’eventuale “posizione di garanzia” un soggetto che, però, in quanto compratore, non è ancora divenuto proprietario del bene per il quale sta trattando. Così facendo verrebbe a mancare il diritto soggettivo del quale si intende evitare la successiva lesione.

Più plausibile è invece l’ipotesi che il certificato altro non sia che uno strumento teso a consentire al Legislatore di promuovere uno sviluppo urbano ordinato e di contrastare ulteriormente la lotta all’abusivismo. Conforme a quanto sopra riportato è la sentenza della Corte Cost. n. 38/2004 secondo la quale la ratio della norma che considera nulli gli atti di compravendita non accompagnati da un CDU è quella di definire testualmente i compiti del notaio in sede di stipulazione di atti di trasferimento di immobili, allo scopo di superare le incertezze riscontrabili nella giurisprudenza penale in tema di lottizzazioni negoziali (…) Le misure predisposte dalla L. n. 47/1985 si estrinsecano, sul piano civilistico, nella sanzione di nullità degli atti: di tipo formale (preventivo), riguardo a qualsiasi trasferimento di terreni, cui deve allegarsi il certificato di destinazione urbanistica e di tipo La vocazione agricola o edificatoria del terreno va scrutinata con riguardo al momento della conclusione del contratto, senza che possa avere incidenza la destinazione urbanistica in itinere, salva l’ipotesi – eccezionale e non suscettibile d’interpretazione estensiva – prevista dall’art. 8 co. 2, L. 590/1965 che impone di dare rilievo alle utilizzazioni future laddove lo strumento urbanistico in itinere preveda un cambio di destinazione da agricola ad urbanistica sostanziale (e a posteriori), per gli atti nei quali l’autorità preposta al governo del territorio – e dunque in possesso dei mezzi (alcuni dei quali forniti dal notaio rogante: sesto comma), per una verifica degli elementi indiziari posti dal primo comma – ravvisi fattispecie di lottizzazione non autorizzata, avviando di conseguenza la procedura sanzionatoria.

Conclusioni

Stante l’impossibilità di riconoscere il certificato di destinazione urbanistica come atto avente natura costitutiva si mostra necessario superare l’attuale inpasse che lo vede come atto formalmente dichiarativo ma necessario al fine del completamento del processo di alienazione di un bene immobile. Capita sovente, infatti, di necessitare di certificati e altri atti ricognitivi al fine del proseguimento di un processo amministrativo che permetta poi al privato di ottenere un provvedimento produttivo di effetti giuridici a lui favorevoli ma più di rado si riscontrano casi in cui questo occorra per la conclusione di un atto sostanzialmente privatistico. In questa specifica occasione, lo ribadiamo, il certificato di destinazione urbanistica serve esclusivamente a “riepilogare” le condizioni di edificabilità di quell’area la quali non vengono sancite dallo stesso bensì dagli strumenti urbanistici cui questo attinge. Sono dunque gli strumenti urbanistici stessi ad essere produttivi di effetti favorevoli al privato. In tal senso, il certificato svolge una funzione di semplice atto strumentale a riportare dette disposizioni giacché ne risulta difficile la diretta allegazione all’atto di alienazione. Al fine di garantire una forma di maggiore tutela ai privati si potrebbe pertanto optare per due strade, entrambe rivelatesi comunque insidiose. La prima è tesa a garantire, con strumenti adeguati e di veloce effetto, l’impugnazione delle disposizioni che hanno determinato il certificato così da giungere alla radice del problema definendo in concreto ammissibilità, modalità e tempistiche di presentazione di eventuali provvedimenti provvisori. Impossibile nasconderne la difficile realizzazione e la possibilità che quanto appena riferito non sia sufficiente a risolvere il problema. Le formalità che caratterizzano la stipulazione degli atti aventi ad oggetto terreni e immobili traggono una propria logica giustificazione dalla economia complessiva del sistema, finalizzato a investire il Sindaco degli elementi da cui cogliere l’esistenza di una lottizzazione, ed approntare le misure repressive. Di tale sistema l’allegazione del certificato di destinazione urbanistica al momento della stipulazione dell’atto è passaggio fondamentale, anche se di per sé non significativo circa la regolarità del singolo atto di trasferimento. Quanto alla seconda strada, questa è volta a sostituire il certificato con un provvedimento amministrativo emesso dal Comune previa istanza del privato alienante/ricevente e finalizzato a consentire la circolazione del bene.

Così facendo si eliminerebbe senza ombra di dubbio il paradosso normativo sopracitato anche alla luce del fatto che – stante il principio di certezza del diritto che la P.A. deve comunque garantire durante lo svolgimento delle proprie funzioni – il provvedimento in sé ben si inserirebbe in quel progetto nettamente più vasto di contrasto all’abusivismo edilizio caro al Legislatore. Conferito al documento che dovrebbe sostituire il certificato natura provvedimentale sarebbe infatti possibile, per il privato, azionare una serie di strumenti già tipizzati a suo favore. Fra questi la possibilità di azione da parte degli interessati avverso l’eventuale silenzio-inadempimento serbato dalla P.A. nel non emettere il provvedimento che autorizza l’alienazione, il riconoscimento in capo agli stessi di una posizione di legittimo affidamento al contenuto dell’atto, la possibilità per i terzi di esperire l’azione di accesso agli atti e persino il riconoscimento alla stessa P.A. di poter agire in autotutela in caso di errore. Conseguenza di tale mutamento potrebbe persino essere un ricongiungimento dei due giudizi di impugnazione delle disposizioni lesive e risarcimento del danno subito innanzi ad un unico giudice. Trattasi di vantaggi enormi per la cui concretizzazione occorrerà, tuttavia, provvedere prima ad una comparazione coi relativi svantaggi. Se da una parte verrà sicuramente garantita la coerenza dell’intero sistema, dall’altra sarà necessario fronteggiare una serie di “effetti collaterali” quali il presumibile aumento del numero dei procedimenti amministrativi in capo ai Comuni – effetto contrario a quanto auspicato da recenti riforme sulla semplificazione dell’agire della P.A. – e il conseguente aggravio di responsabilità in capo ai funzionari delle stesse. Questo comporterà, in seconda battuta, anche un aumento del numero di ricorsi e dei giudizi in materia. Ciò senza contare il fatto che il principio stesso sul quale si baserebbe l’istituto risulterebbe essere ancora più limitativo della sfera giuridica del singolo di quanto già non sia giacché costui dovrebbe porsi nella condizione di ricevere il “benestare” di un ente pubblico per conseguire o alienare un bene. Alla luce di quanto sopra l’argomento appare evidentemente ancora una questione aperta.