CERTIFICATO DI DESTINAZIONE URBANISTICA: VALORE MERAMENTE DICHIARATIVO O INTRINSECAMENTE COSTITUTIVO? Di Francesca Pedace

Introduzione

Il Certificato di Destinazione Urbanistica (CDU) è un certificato rilasciato dall’Ufficio Tecnico

Comunale competente al fine di accertare i dati catastali, la destinazione urbanistica e i parametri

urbanistici dell’immobile per il quale questo è stato richiesto. Consente, insomma, a chi lo ottiene

di capire quali sono le reali possibilità edificatorie del suo bene e la sua conformità a quanto riportato

nel P.R.G. comunale.

La sua disciplina trova fonte nell’art. 18 co. 2 L. 47/1985, oggi sostituito dall’art. 30 del D.P.R.

380/2001, il quale lo classifica come uno dei primi strumenti previsti dal Legislatore contro

l’abusivismo edilizio.

Redatto da un pubblico ufficiale, detto certificato può essere richiesto da persone fisiche e

giuridiche in qualità di aventi diritto perché, ad esempio, proprietari, comproprietari, eredi del bene

o delegati al compimento di un atto di compravendita, di divisione o di donazione avente ad oggetto

un immobile. Allo stesso modo occorre il certificato de quo per la stipula di un atto pubblico avente

ad oggetto il trasferimento, la costituzione o lo scioglimento della comunione di diritti reali relativi

a terreni. Non è invece necessario richiederlo quando oggetto della transazione è un terreno che

funge da pertinenza di un edificio censito nel nuovo catasto edilizio urbano purché la superficie

complessiva dell’area di pertinenza medesima sia inferiore a 5.000 m2 (art. 30 co. 2 D.P.R.

380/2001) e nemmeno nei casi di successione. Qui, anziché allegare il CDU servirà

un’autocertificazione sostitutiva – da presentare all’Agenzia delle Entrate – nella quale si dichiara il

valore del terreno (T.A.R. Milano, Sez. II, 04/11/2019 n. 2296).

Circa le modalità di presentazione, l’istanza per richiedere il certificato va presentata

telematicamente o in forma cartacea all’apposito sportello consegnando il modulo di richiesta

compilato.

Dal momento in cui la domanda per il rilascio del CDU viene considerata completa, il dirigente

responsabile dell’Ufficio competente ha l’obbligo di rilasciare il certificato entro il termine

perentorio di 30 giorni; ove, invece, questa risultasse incompleta, il responsabile del procedimento

deve emanare entro 35 giorni una proposta di provvedimento di sospensione e inviare una lettera

all’istante perché presenti tutta la documentazione necessaria.

Dopo ciò il CDU avrà validità di un anno dalla data del rilascio sempreché, nel frattempo, non siano

intervenute modificazioni degli strumenti urbanistici dopo il rilascio dello stesso (art. 30 co. 3

D.P.R. 380/2001).

Nel caso in cui poi il CDU, nonostante il tempestivo deposito della documentazione necessaria, non

venga rilasciato nei termini previsti dal Comune, il dichiarante può sostituire il certificato con

una dichiarazione che attesti l’avvenuta presentazione della domanda.

Diverso è il caso in cui il CDU presenti degli errori.

Questi possono essere corretti dalla stessa Amministrazione su istanza del privato oppure essere

indirettamente impugnati innanzi al giudice amministrativo. “Indirettamente” perché ad essere

impugnabile non è il certificato o, appunto, il suo contenuto, quanto gli eventuali successivi

provvedimenti concretamente lesivi della sfera giuridica dell’istante adottati sulla base dell’erroneo

certificato di destinazione urbanistica (T.A.R. Latina, Sez. I, 01/06/2012 n. 422).

L’errata redazione del certificato, così che lo stesso attesti una situazione urbanistica non

rispondente al PRG, resta comunque un fatto illecito la cui responsabilità è imputabile al funzionario

incaricato di redigerlo e, di conseguenza, all’intero ente locale che può persino generare un obbligo

di risarcimento danni. Un’errata attestazione determina, infatti, una violazione dell’affidamento

ingenerato nel privato nella correttezza dell’atto (non “provvedimento”) amministrativo e comporta

– come tale – il risarcimento dei danni da questo subiti (Trib. Frosinone, sent. 803/2018). 1

Detti danni possono essere risarciti adendo il giudice ordinario, munito di giurisdizione sulla

materia (T.A.R. Brescia, Sez. I, 24/04/2012 n. 687 e T.A.R. Milano, Sez. II, 04/11/2019 n. 2296)

giacché – come sentenziato dalla Cass. Civile, Sez. Unite, 23.09.2010, n. 20072 – la controversia in

merito al contenuto del certificato di destinazione urbanistica esula dal campo riservato alla

giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, non controvertendosi, nella specie, su alcuna

ipotesi di gestione del territorio che il D. Lgs. n. 80/1998, art. 34, riserva alla competenza esclusiva

del G.A (…) Il rilascio della certificazione in parola integra gli estremi non già dello svolgimento

di una qualsivoglia attività provvedimentale della P.A., bensì del comportamento del funzionario,

riconducibile all’ente di appartenenza, astrattamente idoneo a risolversi in un illecito civile, con la

1 Il rilascio del certificato impedisce all’Amministrazione, una volta avvedutasi che il certificato contiene

un’attestazione non veritiera, di rilasciare un permesso di costruire basato su un erroneo presupposto (T.A.R. Napoli,

Sez. II, 21/03/2011 n. 1604). Parimenti, ove questa – nella mano del suo funzionario – certificasse il falso anche solo per

errore, ne dovrebbe rispondere.

Basti pensare a come il T.A.R. Latina, con la sentenza n. 01/06/2012 n. 422, abbia affrontato un caso simile a seguito

del quale – in un giudizio innanzi al G.O. – un comune si è visto condannare al risarcimento danni nei confronti di un

suo cittadino in conseguenza del rilascio di un certificato di destinazione urbanistica erroneamente attestante la qualità

edificatoria di un terreno risultato, in realtà, soltanto in minima parte edificabile.

conseguenza che spetta al giudice ordinario la cognizione della sussistenza e della tutelabilità, sul

piano risarcitorio, delle posizioni di diritto soggettivo che si assumono lese da un certificato errato.

Argomenti a favore del riconoscimento della natura dichiarativa del Certificato

Secondo una consolidata giurisprudenza, il certificato di destinazione urbanistica di cui all’art. 30

co. 2 e ss., del D.P.R. n. 380/2001 si configura come una certificazione redatta da un pubblico

ufficiale avente carattere meramente dichiarativo e ricognitivo.

In tal senso si è espresso il Consiglio di Stato, sez. IV, 26/08/2014 n. 4306 secondo il quale il CDU

non ha carattere costitutivo degli effetti giuridici che dallo stesso risultano, atteso che la situazione

giuridica attestata nel predetto certificato altro non è che la conseguenza di altri precedenti

provvedimenti che hanno provveduto a determinarla (parimenti T.A.R. Roma, Sez. II, 06/03/2012

n. 2241; T.A.R. Brescia, Sez. I, 24/04/2012 n. 687; T.A.R. Torino, Sez. II, 18/06/2016 n. 887; T.A.R.

Bari, Sez. III, 03/01/2018 n. 5; T.A.R. Milano, Sez. II, 21/07/2017 n. 434).

Nello specifico, trattasi delle disposizioni degli strumenti urbanistici vigenti sull’area di interesse

che lo stesso riporta. Sono queste ultime, in concreto, ad essere lesive della sfera giuridica del

cittadino. Pertanto, il certificato, in quanto privo di una efficacia provvedimentale propria, non ha

alcuna concreta lesività; il che rende impossibile la sua autonoma impugnazione (T.A.R. Milano,

Sez. II, 04.11.2019 n. 2296; Consiglio di Stato, Sez. IV, 04.02.2014, n. 505; T.A.R. Catania, Sez.

II, 03/07/2019, n. 1696; T.A.R. Milano, Sez. I, 24/03/2016, n. 586; T.A.R. Latina, Sez. II,

22/05/2013 n. 482, T.A.R. Brescia, Sez. I, 24/04/2012, n. 687 e 21/12/2011, n. 1779; T.A.R. Milano,

Sez. II, 14/03/2011, n. 729 e Sez. IV, 06/10/2010, n. 6863).

Tuttavia, quanto appena riferito potrebbe risultare in contrasto con l’assunto di cui all’art. 30 co. 2

del D.P.R. 380/2001 – secondo il quale gli atti tra vivi, sia in forma pubblica, sia in forma privata,

aventi ad oggetto trasferimento o costituzione o scioglimento della comunione di diritti reali relativi

a terreni sono nulli e non possono essere stipulati né trascritti nei pubblici registri immobiliari ove

agli atti stessi non sia allegato il certificato di destinazione urbanistica contenente le prescrizioni

urbanistiche riguardanti l’area interessata. 2 3

Da ciò sorge il dubbio che il certificato, intrinsecamente, non abbia mero valore dichiarativo ma,

bensì, valore costitutivo.

2 Restano invece non regolamentate le modalità di consegna del CDU in favore del notaio rogante (Cass. Civ., Sez. I,

13/03/2015 n. 5102).

3 Quest’ultima disposizione non si applica quando i terreni costituiscono pertinenze di edifici censiti nel nuovo catasto

edilizio urbano e purché la superficie complessiva dell’area di pertinenza medesima sia inferiore a 5.000 m2.

Vi è, tuttavia, un buon numero di ragioni per escludere che il certificato di destinazione urbanistica

possa avere natura costitutiva.

I. In primis, occorre dire che il certificato de quo ha i caratteri di un atto amministrativo (e

precisamente di un atto di accertamento) ma non certo quelli del provvedimento per mancanza dei

requisiti di imperatività, esecutività e possibilità di esperire per esso l’autotutela.

Quanto al primo requisito è bene premettere che il provvedimento è la manifestazione di un potere

d’imperio della P.A. che, unilateralmente, può costituire, modificare ed estinguere le posizioni

giuridiche dei privati.

Oggi, questo potere rileva anche quale criterio di riparto di giurisdizione in quanto la Corte

costituzionale ha affermato che una materia può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del

giudice amministrativo solo se in essa la P.A. agisce anche esercitando il suo potere autoritativo

(Corte Cost, sent. 06.07.2004, n. 204).

Così non accade nel caso di specie. Le certificazioni, infatti, sono prive del requisito

dell’imperatività in quanto non esprimono una volontà dell’Amministrazione e non hanno effetto

costitutivo sulle posizioni giuridiche dei privati.

La stessa sentenza della Corte Cost del 06/07/2004 n. 204 ha riconosciuto che il certificato di

destinazione urbanistica è un certificato ordinario in quanto atto di certificazione redatto da un

pubblico ufficiale di natura ed effetti meramente dichiarativi e non costitutivi di posizioni giuridiche

che discendono in realtà da altri provvedimenti che hanno a loro volta determinato la situazione

giuridica acclarata dal certificato stesso. Di conseguenza, essendo sfornito di ogni efficacia

provvedimentale, è altresì privo di concreta lesività; il che rende impossibile la sua autonoma

impugnazione.

Il privato può impugnare davanti al giudice amministrativo, piuttosto, gli eventuali successivi

provvedimenti concretamente lesivi, adottati in base all’erroneo certificato di destinazione

urbanistica ma non il certificato in sé.

Quanto al secondo requisito del provvedimento, l’esecutorietà, questa consiste nella possibilità di

portare ad esecuzione l’atto senza intervento alcuno del giudice. In tal senso, non si comprende cosa

potrebbe essere portato ad esecuzione del CDU stante il fatto che in esso l’attività della P.A. appare

essere esclusivamente ricognitiva di una situazione di fatto esistente.

In terzo luogo, manca la possibilità di ricorrere all’autotutela, cioè al potere della P.A. di modificare

o revocare una sua precedente manifestazione perché non necessario: come detto in precedenza, in

caso di errore o mutamento della situazione di fatto che il certificato riproduce basterà infatti

correggerlo o sostituirlo con una dichiarazione dell’alienante. Ciò lo si evince dall’art. 30 co. 4 del

D.P.R. 3280/2001 il quale specifica che in caso di mancato rilascio del suddetto certificato nel

termine previsto, questo può essere sostituito da una dichiarazione dell’alienante o di uno dei

condividenti attestante l’avvenuta presentazione della domanda.

Sono possibili persino ulteriori integrazioni al certificato da parte del privato mediante atto pubblico

o autenticato al quale va allegato un certificato contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti

le aree interessate (art. 30 co. 4 bis D.P.R. 380/2001).

II. La seconda motivazione si basa su un’interpretazione letterale della norma di cui all’art. 30 co.

2 del D.P.R. 380/2001 il quale parla espressamente di “certificato” e, quindi, di un atto volto appunto

ad attestare una certa condizione esistente al momento della sua formazione.

III. Si consideri quale terza motivazione come, non potendo essere sussunto nella categoria del

documento amministrativo così come definito dall’art. 22 della L. 241/90, il certificato non sia

soggetto alle norme in materia di accesso documentale di cui alla L. 241/1990 (T.A.R. Torino, Sez.

II, 18/06/2016 n. 887).

Ciò perché, non essendo parificabile ad un provvedimento della P.A. e comportando la necessità di

svolgere un’attività ulteriore di carattere accertativo e dichiarativo sulla scorta delle risultanze della

strumentazione urbanistica, questo non si mostra compatibile con l’attività di accesso agli atti che

presuppone il carattere già formato e precostituito del documento oggetto dell’istanza, suscettibile

di essere osteso all’interessato attraverso una semplice attività di ricerca e di rilascio di copia.

V. In ultimo, si veda come l’art. 30 co. 3 del decreto stabilisce che il certificato di destinazione

urbanistica conserva validità per un anno dalla data di rilascio se, per dichiarazione dell’alienante

o di uno dei condividenti, non siano intervenute modificazioni degli strumenti urbanistici.

Così disponendo l’ente comunale si assicura che il redigendo certificato si conformi alle disposizioni

entranti potendo lo stesso perdere validità anche prima del decorso di un anno ove la conformità alle

disposizioni del piano si perdesse.

La norma lega insomma, indissolubilmente, la validità del certificato al mutamento delle

disposizioni del PRG vigente ma lo fa in modo automatico, prescindendo da qualunque successivo

intervento da parte della P.A., proprio come fosse uno “specchio” della reale situazione edificatoria

incombente su una certa area alla luce della disciplina vigente.

La ricostruzione fin qui operata trova riscontro anche nella giurisprudenza.

Nel tempo la questione è stata infatti oggetto, più volte, di pronuncia di varie Corti italiane le quali

sembrano ancora oggi tutte propendere per l’orientamento giurisprudenziale che riconosce al CDU

mera natura dichiarativa. Si vedano in proposito le sentenze citate in precedenza.

Argomenti a favore del possibile riconoscimento della natura costitutiva del

certificato

Rispetto a quanto sopra enunciato, recentemente, la Giurisprudenza si sta aprendo a riconoscere al

CDU anche altre funzioni.

In particolare, si badi a quanto riportato dalla Cassazione civile, Sez. VI, con la sentenza del

25/10/2011 n. 22077 la quale, partendo dal principio posto dalla legge per il quale, in tema di

compravendita immobiliare, la mancata produzione del CDU comporta la nullità assoluta degli atti

tra vivi aventi ad oggetto il trasferimento di immobili, stabilisce che la mancata produzione

del certificato di destinazione urbanistica non costituisce un presupposto della pretesa azionata

bensì una condizione dell’azione che, pertanto, giustifica anche l’acquisizione tardiva o officiosa

del medesimo.

Soffermandoci sulla frase “la mancata produzione del certificato di destinazione urbanistica (…)

non costituisce un presupposto della pretesa azionata, bensì una condizione dell’azione” possiamo

arrivare a sostenere che la Cassazione considera la produzione del certificato come un presupposto

procedurale dell’azione.

A ben pensarci, però, il certificato prova solo che l’immobile è accompagnato da un documento che

ne attesta la conformità urbanistica alle disposizioni vigenti.4 Se non fosse per questo il nuovo

proprietario dell’immobile non avrebbe garanzia della conformità del suo bene.

A questo punto può dunque dirsi che il certificato è uno strumento di tutela per il compratore ma è

difficile potergli riconoscere una natura costitutiva.

Che tipo di situazione giuridica verrebbe a costituire il CDU considerando il fatto che l’unico suo

scopo è quello di comprovare l’esistenza di una situazione “lecita” in cui verte l’immobile,

situazione peraltro stabilita non dal certificato in sé ma dalle norme del PRG?

4 Coerentemente con questo assunto la Cassazione Civile n. 22077/2011 stabilisce che l’allegazione del certificato e la

documentazione della sua esistenza è sottratta alle preclusioni che regolano la normale attività di deduzione e

produzione delle parti (parimenti Cass. Civ., Sez. I, 13/03/2015 n. 5102; Sez. II, 14/06/2019 n. 16068 e Sez. II,

27/08/2019 n. 21721). La sua mancata presentazione, non a caso, è rilevabile anche in sede di giudizio d’ufficio dal

giudice in ogni stato e grado.

L’unica cosa che potrebbe ritenersi costituita è una sorta di “posizione di garanzia” impropria a

favore del compratore dell’immobile.

Il fondamento della posizione di garanzia – istituto tipico del diritto penale ma non certo del diritto

amministrativo – è, in effetti, la tutela di determinati beni che non possono essere adeguatamente

protetti dal titolare e può rinvenirsi nella legge, nel contratto, in una precedente azione pericolosa o

nella consuetudine. Cosi inteso, l’obbligo di garanzia s’identificherebbe nei poteri giuridici

riconosciuti al garante, qui ben due, il notaio e la P.A., di non rogitare atti non accompagnati dal

certificato e di emettere certificati veritieri per impedire eventi offensivi della sfera giuridica del

privato compratore che rischia, altrimenti, di immettere nel proprio patrimonio un bene non

conforme alle disposizioni urbanistiche vigenti o che, per quanto sostanzialmente conforme ad esse,

potrebbe divenire oggetto di ulteriori mutamenti e interventi che – nell’ignoranza della normativa

vigente su di esso – potrebbero portare a fenomeni di abusivismo.5

Parimenti a quanto accade nel diritto penale, insomma, lo scopo dell’istituto sarebbe quello di far sì

che chi si trovi nella condizione di evitare il concretizzarsi di un illecito a danno di altri si attivi per

farlo.

Questa ricostruzione è coerente col resto della giurisprudenza che sul punto prevede anche che:

I. sussiste l’obbligo da parte dell’Amministrazione comunale di provvedere sulla richiesta del CDU

in quanto quest’ultimo – pur rientrando nella categoria degli atti di certificazione e non avendo

natura provvedimentale ma dichiarativa – costituisce comunque un atto amministrativo cui sono

ricollegabili posizioni di interesse legittimo in capo al privato richiedente e correlativi obblighi di

provvedere in capo all’Amministrazione (T.A.R. Napoli, Sez. II, 12/02/2019 n. 766).

II. la disposizione dell’art. 18 co. 2 L. 47/1985 (oggi art. 30 co. 2 D.P.R: 380/2001) – che sancisce

la nullità degli atti tra vivi aventi a oggetto il trasferimento, la costituzione o lo scioglimento della

comunione di diritti reali relativi a terreni quando ad essi non sia allegato

5 Sul punto l’art. 30 del D.P.R. 380/2001 è chiaro: al comma 1 questo definisce l’ipotesi di lottizzazione abusiva che lo

lega al successivo comma 2 sull’allegazione del certificato di destinazione urbanistica proprio allo scopo di rimarcare

come questo serva a prevenire abusi edilizi.

Unica eccezione alla regola riguarda il caso in cui non si verta in fattispecie negoziali ove sussistano finalità edificatorie

proprio perché qui il possibile rischio di abusivismo è scongiurato al principio.

la Corte di Cassazione affronta la questione per la prima volta con la sentenza n. 4984/2012 nella quale spiega che ai

fini del divieto di cui all’art. 30 del D.P.R. n. 380/2001, la lottizzazione “negoziale” o “indiziaria” 5 si configura solo

quando il negozio sia accompagnato da un’ulteriore attività diretta all’inveramento dello scopo elusivo: non è

sufficiente, quindi, lo scorporo di un appezzamento minore da uno maggiore (seppur nella previsione della destinazione

edificatoria del lotto), in quanto la direzione della volontà verso una condotta potenzialmente lesiva deve essere

indagata nelle sue manifestazioni concrete e nel suo carattere univoco.

il certificato di destinazione urbanistica contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti l’area

interessata – si riferisce esclusivamente ai contratti che determinano l’effetto reale indicato dalla

norma e non anche a quelli con effetti obbligatori, come il contratto preliminare di compravendita

(Cass. Civ., Sez. II, 12/11/2015 n. 23128).6

Questo perché è solo con un contratto definitivo e ad effetti reali che si potrebbe avere un’effettiva

lesione della sfera giuridica del compratore. Nel preliminare di vendita questo problema non si pone

perché oggetto del contratto è un rapporto obbligatorio che si deve instaurare.

D’altra parte – precisa la stessa sentenza – in tema di esecuzione specifica dell’obbligo di concludere

un contratto di compravendita di un immobile, nel caso in cui il promittente alienante, resosi

inadempiente, si rifiuti di produrre i documenti attestanti la regolarità urbanistica dell’immobile

(…) deve essere consentito al promissario acquirente di provvedere a tale produzione o di rendere

detta dichiarazione, al fine di ottenere la sentenza ex art. 2932 c.c., dovendo prevalere la tutela di

questo ultimo, a fronte di un inesistente concreto interesse pubblico di lotta all’abusivismo,

sussistendo di fatto la regolarità urbanistica dell’immobile oggetto del preliminare di

compravendita (conforme Cass. Civ., Sez. II, 15/10/2013 n. 23339).

In entrambi i casi resta dubbio come e se si possa considerare titolare di un’eventuale “posizione di

garanzia” un soggetto che, però, in quanto compratore, non è ancora divenuto proprietario del bene

per il quale sta trattando. Così facendo verrebbe a mancare il diritto soggettivo del quale si intende

evitare la successiva lesione.

Più plausibile è invece l’ipotesi che il certificato altro non sia che uno strumento teso a consentire

al Legislatore di promuovere uno sviluppo urbano ordinato e di contrastare ulteriormente la lotta

all’abusivismo.

Conforme a quanto sopra riportato è la sentenza della Corte Cost. n. 38/2004 secondo la quale la

ratio della norma che considera nulli gli atti di compravendita non accompagnati da un CDU è

quella di definire testualmente i compiti del notaio in sede di stipulazione di atti di trasferimento di

immobili, allo scopo di superare le incertezze riscontrabili nella giurisprudenza penale in tema di

lottizzazioni negoziali (…) Le misure predisposte dalla L. n. 47/1985 si estrinsecano, sul piano

civilistico, nella sanzione di nullità degli atti: di tipo formale (preventivo), riguardo a qualsiasi

trasferimento di terreni, cui deve allegarsi il certificato di destinazione urbanistica e di tipo

6 La vocazione agricola o edificatoria del terreno va scrutinata con riguardo al momento della conclusione del contratto,

senza che possa avere incidenza la destinazione urbanistica in itinere, salva l’ipotesi – eccezionale e non suscettibile

d’interpretazione estensiva – prevista dall’art. 8 co. 2, L. 590/1965 che impone di dare rilievo alle utilizzazioni future

laddove lo strumento urbanistico in itinere preveda un cambio di destinazione da agricola ad urbanistica.

sostanziale (e a posteriori), per gli atti nei quali l’autorità preposta al governo del territorio – e

dunque in possesso dei mezzi (alcuni dei quali forniti dal notaio rogante: sesto comma), per una

verifica degli elementi indiziari posti dal primo comma – ravvisi fattispecie di lottizzazione non

autorizzata, avviando di conseguenza la procedura sanzionatoria.7

Conclusioni

Stante l’impossibilità di riconoscere il certificato di destinazione urbanistica come atto avente natura

costitutiva si mostra necessario superare l’attuale inpasse che lo vede come atto formalmente

dichiarativo ma necessario al fine del completamento del processo di alienazione di un bene

immobile.

Capita sovente, infatti, di necessitare di certificati e altri atti ricognitivi al fine del proseguimento di

un processo amministrativo che permetta poi al privato di ottenere un provvedimento produttivo di

effetti giuridici a lui favorevoli ma più di rado si riscontrano casi in cui questo occorra per la

conclusione di un atto sostanzialmente privatistico.

In questa specifica occasione, lo ribadiamo, il certificato di destinazione urbanistica serve

esclusivamente a “riepilogare” le condizioni di edificabilità di quell’area la quali non vengono

sancite dallo stesso bensì dagli strumenti urbanistici cui questo attinge. Sono dunque gli strumenti

urbanistici stessi ad essere produttivi di effetti favorevoli al privato.

In tal senso, il certificato svolge una funzione di semplice atto strumentale a riportare dette

disposizioni giacché ne risulta difficile la diretta allegazione all’atto di alienazione.

Al fine di garantire una forma di maggiore tutela ai privati si potrebbe pertanto optare per due strade,

entrambe rivelatesi comunque insidiose.

La prima è tesa a garantire, con strumenti adeguati e di veloce effetto, l’impugnazione delle

disposizioni che hanno determinato il certificato così da giungere alla radice del problema definendo

in concreto ammissibilità, modalità e tempistiche di presentazione di eventuali provvedimenti

provvisori.

Impossibile nasconderne la difficile realizzazione e la possibilità che quanto appena riferito non sia

sufficiente a risolvere il problema.

7 Le formalità che caratterizzano la stipulazione degli atti aventi ad oggetto terreni e immobili traggono una propria

logica giustificazione dalla economia complessiva del sistema, finalizzato a investire il Sindaco degli elementi da cui

cogliere l’esistenza di una lottizzazione, ed approntare le misure repressive. Di tale sistema l’allegazione del certificato

di destinazione urbanistica al momento della stipulazione dell’atto è passaggio fondamentale, anche se di per sé non

significativo circa la regolarità del singolo atto di trasferimento.

Quanto alla seconda strada, questa è volta a sostituire il certificato con un provvedimento

amministrativo emesso dal Comune previa istanza del privato alienante/ricevente e finalizzato a

consentire la circolazione del bene.

Così facendo si eliminerebbe senza ombra di dubbio il paradosso normativo sopracitato anche alla

luce del fatto che – stante il principio di certezza del diritto che la P.A. deve comunque garantire

durante lo svolgimento delle proprie funzioni – il provvedimento in sé ben si inserirebbe in quel

progetto nettamente più vasto di contrasto all’abusivismo edilizio caro al Legislatore.

Conferito al documento che dovrebbe sostituire il certificato natura provvedimentale sarebbe infatti

possibile, per il privato, azionare una serie di strumenti già tipizzati a suo favore. Fra questi la

possibilità di azione da parte degli interessati avverso l’eventuale silenzio-inadempimento serbato

dalla P.A. nel non emettere il provvedimento che autorizza l’alienazione, il riconoscimento in capo

agli stessi di una posizione di legittimo affidamento al contenuto dell’atto, la possibilità per i terzi

di esperire l’azione di accesso agli atti e persino il riconoscimento alla stessa P.A. di poter agire in

autotutela in caso di errore.

Conseguenza di tale mutamento potrebbe persino essere un ricongiungimento dei due giudizi di

impugnazione delle disposizioni lesive e risarcimento del danno subito innanzi ad un unico giudice.

Trattasi di vantaggi enormi per la cui concretizzazione occorrerà, tuttavia, provvedere prima ad una

comparazione coi relativi svantaggi.

Se da una parte verrà sicuramente garantita la coerenza dell’intero sistema, dall’altra sarà necessario

fronteggiare una serie di “effetti collaterali” quali il presumibile aumento del numero dei

procedimenti amministrativi in capo ai Comuni – effetto contrario a quanto auspicato da recenti

riforme sulla semplificazione dell’agire della P.A. – e il conseguente aggravio di responsabilità in

capo ai funzionari delle stesse. Questo comporterà, in seconda battuta, anche un aumento del numero

di ricorsi e dei giudizi in materia.

Ciò senza contare il fatto che il principio stesso sul quale si baserebbe l’istituto risulterebbe essere

ancora più limitativo della sfera giuridica del singolo di quanto già non sia giacché costui dovrebbe

porsi nella condizione di ricevere il “benestare” di un ente pubblico per conseguire o alienare un

bene.

Alla luce di quanto sopra l’argomento appare evidentemente ancora una questione aperta.